Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy

Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována ani šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

Edice Právo pro každého

JUDr. RNDr. Jitka Jelínková, Ph.D.

Občan, spolek, obec a úřad v ochraně životního prostředí – praktický průvodce

Vydala Grada Publishing, a.s.

U Průhonu 22, 170 00  Praha 7

tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400

www.grada.cz

jako svou 6 709. publikaci

Realizace obálky Michal Němec

Sazba a zlom Jan Šístek

Formát ePub Jan Šístek

Odborná redaktorka Ing. Michaela Průšová

Počet stran 272

První vydání, Praha 2017

Vytiskla tiskárna Tisk Centrum, s.r.o., Moravany

© Grada Publishing, a.s., 2017

ISBN 978-80-271-9964-8 (ePub)

ISBN 978-80-271-9963-1 (pdf)

ISBN 978-80-271-0508-3 (print)

Seznam použitých zkratek

Agentura, AOPK ČR – Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky

ČIŽP, inspekce – Česká inspekce životního prostředí

EIA – posuzování vlivů na životní prostředí

kontrolní řád – zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)

Listina – Listina základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.)

Ministerstvo, MŽP – Ministerstvo životního prostředí

NSS – Nejvyšší správní soud

občanský zákoník – občanský zákoník č. 89/2012 Sb.

Sb. NSS – Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu

SEA – strategické hodnocení životního prostředí

správní řád – zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

s. ř. s. – zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

stavební zákon – zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

trestní zákon – zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon

trestní zákoník – zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

ÚS – Ústavní soud

VKP – významný krajinný prvek

ZCHD – zvláště chráněný druh

ZCHÚ – zvláště chráněné území

zákon č. 114/1992 Sb. – zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

zákon o obcích, obecní zřízení – zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

zákon o krajích, krajské zřízení – zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)

Předmluva

Patřím ke generaci, která zažila dobu nesvobody. „Nechte na odbornících“, říkávali nám nelaskavě významní funkcionáři komunistického režimu, když se někdo z nás v osmdesátých letech zajímal kriticky o stav životního prostředí a jeho ohrožení. Těmi odborníky mysleli buď své vlastní členy, nebo jejich technokratické a loajální pomocníky. To oni měli rozumět ochraně životního prostředí lépe než lid, v jehož jménu vládli. Tehdejší režim mnohé environmentální informace zároveň tajil. O některých rizicích raději neměl ani tušení anebo před nimi zavíral oči. Kritika kontroverzních projektů byla pro veřejnost tabu, ať už se jednalo o výstavbu velkovýkrmen, velkoplošné odvodňování, stavbu jaderné elektrárny, či utajování informací o radioaktivitě po havárii v Černobylu.

Od listopadu 1989 se situace změnila. Z ochrany životního prostředí se stala otevřená agenda a nejen disidentské téma. Nová ekologická politika, zřízení Ministerstva životního prostředí a první vlna demokratické a ekologické legislativy v letech 1990–1992 rychle otevřely cestu jak k environmentálním informacím, tak i možnosti účasti na správě životního prostředí. Ochrana životního prostředí se stala skutečně věcí veřejnou. Tento trend byl v zásadě zachován i v následujících deseti či patnácti letech. V legislativě jej podpořily například oba „informační“ zákony (zákon č. 123/1998 Sb. a zákon č. 106/1999 Sb.) i právní úprava v oblasti hodnocení vlivu na životní prostředí zdůrazněná členstvím naší země v mezinárodní Aarhuské úmluvě.

Kniha, kterou připravila kolegyně Jitka Jelínková, přichází v pravý čas. Totiž čas, kdy se zdá, že mnohá vydobytá práva na účast veřejnosti v oblasti ochrany životního prostředí budou nejen zpochybňována, ale i přímo oklešťována – viz poznámka autorky v Úvodu k zákonu č. 225/2017 Sb. k poslední, opravdu nešťastné novele stavebního zákona. Kladu si v této souvislosti otázku, která se sama nabízí – začíná zpětný chod v oblasti práv účasti veřejnosti na životní prostředí, nebo jde jen o zaváhání nebo nedorozumění? Poskytnul stát v posledních dvaceti pěti letech občanům příliš mnoho práv a svobod v této oblasti? Nebo se zformovaly politicky vlivné zájmové skupiny, kterým občané a veřejnost opět začala překážet, jako tomu bylo v době nesvobody? Odpověď na tyto otázky v prvním roce vydání knihy (2017) ještě nedostaneme. I proto je publikace v naznačených souvislostech tak důležitá, neboť nejen mapuje rozsah práv a povinností a poskytuje návody a příklady, ale zároveň nutí k zamyšlení nad perspektivou v této oblasti. Její autorka paní JUDr. RNDr. Jitka Jelínková Ph.D. je jistě jednou z nejzkušenějších právniček s bohatou praxí ve státní správě životního prostředí (dlouhá léta zastávala post vedoucí právní služby na České inspekci životního prostředí) i praxí vyučující práva. Zároveň je důslednou obhájkyní veřejných zájmů při ochraně životního prostředí. Její erudice i vzdělání v obou oborech – právním i přírodovědném jí v tom významně napomáhají. V letech svého působení na České inspekci životního prostředí dosáhla viditelných a zřejmých úspěchů například při záchraně stovek stromů rostoucích mimo les, zejména v exponovaných lokalitách českých a moravských velkoměst, ale i ve volné krajině. Osobně se angažovala v kauzách zdánlivě již ztracených a prohraných, tedy tam, kde již bylo pravomocně, a přesto nezákonně rozhodnuto o pokácení stovek stromů na veřejných prostranstvích a zvuk motorové pily byl již na doslech. Doktorka Jelínková je také spoluautorkou knihy „Právo životního prostředí – praktický průvodce“ vydané v roce 2015 a „Právní vztahy k dřevinám – praktický průvodce“ z roku 2016. Rady a poznatky takovéto odbornice nejsou tedy planým teoretizováním.

Kniha je dobrým návodem, jak si počínat v různých situacích při ochraně životního prostředí především z občanského hlediska. Vykládá platnou legislativu, uvádí praktické příklady, zhodnocuje zkušenosti autorky. Je tak cenným návodem pro lidi, kteří se hodlají angažovat při ochraně životního prostředí osobně a nechtějí spoléhat na někoho jiného. A to je podle mě ta cesta, kterou opustit nemůžeme. Vedle demokratického politického systému, právního státu a politických i právních záruk občanských práv a svobod je to právě aktivní občan, který je obranou před zneužitím moci, vlivu či bohatství.

JUDr. Svatomír Mlčoch

advokát, člen rozkladové komise ministra životního prostředí, bývalý náměstek ministra životního prostředí a bývalý člen legislativní rady vlády ČR

Úvodem

Jak musí osoba jednající za ekologický spolek prokazovat své oprávnění při nahlížení do spisu, jak má úkon nahlížení probíhat? Lze „nahlížet do spisu na dálku“, tj. má účastník řízení právo, aby mu byla na požádání zaslána kopie celého spisu?

Má účastník řízení právo požadovat, aby úřední osoba zaprotokolovala každé jeho slovo?

Kdy může orgán životního prostředí odmítnout požadavky ekologického spolku na konání ohledání místa, ústního jednání, na pořízení znaleckého posudku, na výslech znalce?

Může si účastník řízení nahrávat průběh úkonu, a to dokonce tajně?

Musí být plné moci a jiné listiny předkládány v originálech či úředně ověřených kopiích, nebo se správní orgán může či má spokojit s prostými kopiemi a skeny?

Kdy musí být podání podepsáno uznávaným elektronickým podpisem a kdy je lze učinit prostým e-mailem?

Jak se může podatel podnětu či účastník řízení bránit nečinnosti správního orgánu nebo procesnímu ping-pongu?

Jak se správní orgán může bránit procesním obstrukcím, šikonózním podnětům nebo žádostem o informace?

Na tyto a mnoho dalších otázek jsem orgánům životního prostředí, ekologickým spolkům, případně dalším dotčeným osobám opakovaně odpovídala během své dlouhé praxe ve veřejné správě životního prostředí. Nyní se snažím odpovědi na většinu právních otázek spojených s „komunikací“ správních orgánů a dotčených osob na úseku životního prostředí, především ve správních řízeních, nabídnout všem zájemcům.

Protože správněprávní know-how je v zásadě společné, ať jde o agendu životního prostředí, nebo jinou oblast veřejné správy, věřím, že knížka může být užitečnou pomůckou i pro úředníky jiných agend či osoby, které se ocitnou v postavení účastníka řízení, podatele podnětu nebo žadatele o informace mimo samu oblast ochrany životního prostředí.

Když jsem tuto knížku věnovanou právním otázkám spojeným s účastí veřejnosti v ochraně životního prostředí začínala psát, netušila jsem, v jak negativně přelomové době z hlediska vývoje právní úpravy bude dopsána.

Od 1. 1. 2018 totiž dochází k bezprecedentnímu oslabení práva veřejnosti účastnit se prostřednictvím ekologických spolků správních řízení týkajících se zájmů životního prostředí. Zákon č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, mezi nimi klíčový § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, znamená vyloučení ekologických spolků z územních a stavebních řízení i dalších řízení, jimž nebude předcházet „velká“ EIA, tj. posouzení vlivů záměru na životní prostředí.

Dvojnásobně bude oslabeno právo veřejnosti usilovat o záchranu dřevin rostoucích mimo les před zbytečným kácením pro stavební záměry. Zmiňovaná novela zákona o ochraně přírody a krajiny provedená spolu s novelou stavebního zákona totiž ruší samostatné řízení o povolení kácení dřevin pro účely stavebních záměrů povolovaných stavebními úřady a nahrazuje dosud samostatné správní rozhodnutí o povolení kácení dřevin a uložení náhradní výsadby pouze závazným stanoviskem orgánu ochrany přírody, do jehož podoby veřejnost v podstatě nemůže mluvit.

A nejen veřejnost, ale v řadě případů ani nadřízený správní orgán, pokud by se o vydání nezákonného závazného stanoviska sobě podřízeným orgánem dověděl, kupř. z podnětu veřejnosti. Z právního hlediska totiž nejabsurdnější změnou je vyloučení přezkumu zákonnosti závazných stanovisek dotčených orgánů ze strany jejich nadřízených orgánů z moci úřední, pokud jde o závazná stanoviska vydávaná pro účely řízení podle stavebního zákona.

Ano, bude hůř!

Nadějí, že aspoň největší chyby již platné, avšak dosud neúčinné novely zákona o ochraně přírody a krajiny a stavebního zákona budou napraveny, je podaný návrh skupiny senátorů Ústavnímu soudu. Díky za něj.

Jitka Jelínková (judr.jitka.jelinkova@gmail.com), srpen 2017

1.Jaké právní know-how v oblasti životního prostředí knížka přináší

Knížka je věnována právním otázkám „komunikace“ správních orgánů a dotčených osob na úseku životního prostředí, a to především veřejnosti angažované ve prospěch ochrany životního prostředí, ať již jednotlivců, nebo ekologických spolků. Právní limity „interakcí“ orgánů životního prostředí a dotčených osob se ale samozřejmě týkají rovněž postupů vůči žadatelům o vydání různých povolení, souhlasů a stanovisek potřebných k realizaci jejich záměrů či osobám, které se dopustily porušení povinností na úseku životního prostředí a čelí nepříznivým právním následkům jako obvinění z přestupků nebo jako účastníci řízení o uložení různých opatření k nápravě nebo omezení, zákazu či zastavení výroby nebo jiné škodlivé činnosti.

Jako východisko při hledání odpovědí na sporné otázky tam, kde podrobnější procesní pravidla chybí nebo jsou nejednoznačná, je vždy třeba mít na paměti základní zásady činnosti správních orgánů obsažené v úvodních paragrafech 2 až 8 správního řádu i ještě obecnější ústavní zásady postavení občana vůči veřejné moci. Základní zásady činnosti správních orgánů platí pro všechny postupy správních orgánů vůči dotčeným osobám, tj. nejen ve správních řízeních, ale i při vyřizování žádostí o informace, podnětů, stížností a jiných podání.

Nejdůležitějším procesem, ve kterém se orgány životního prostředí a dotčené osoby stýkají, je samozřejmě správní řízení. Pro správní řízení jsou typické spory zejména o rozsah dokazování a zapojení účastníků řízení do provádění důkazů, na úseku životního prostředí např. o nutnost či nenutnost konat ohledání místa či ústní jednání, o právo účastníků klást svědkům a znalcům otázky, o možnost správních orgánů opírat se o poznatky z úřední činnosti získané např. vlastními šetřeními v terénu, o odborné znalosti úředních osob správního orgánu apod. Navazují otázky hodnocení provedených důkazů, zejména znaleckých posudků a jiných odborných podkladů, a rozsahu vypořádání se s návrhy a námitkami účastníků řízení tak, aby rozhodnutí bylo přezkoumatelné. Zcela zásadní je vymezení okruhu účastníků řízení, spory o účastenství a různá podání údajně či skutečně opomenutých účastníků řízení.

Některé aspekty komunikace správních orgánů a dotčených osob se týkají všech postupů regulovaných správním řádem, tj. nejen správního řízení, ale např. i kontroly, vydávání závazných stanovisek, stanovisek, vyjádření, sdělení (tzv. úkony podle části čtvrté správního řádu) či vyřizování stížností i podnětů. Všech postupů správních orgánů se týkají námitky podjatosti, spory kolem formy a obsahu plných mocí, nahlížení do spisu, protokolace úkonů, při nichž dochází k přímému kontaktu mezi správním orgánem a dotčenými osobami, pořizování zvukových a obrazových záznamů z takových úkonů či samozřejmě široké spektrum sporů kolem doručování úkonů správního orgánu jeho adresátům, i naopak doručování podání účastníků řízení a dalších dotčených osob vůči správním orgánům.

Zapojovat se do ochrany životního prostředí umožňuje veřejnosti nejen postavení účastníka řízení o povolení určitého záměru, ale do jisté míry i jiné typy podání, s nimiž se na orgány životního prostředí mohou lidé obracet. Jde zejména o žádosti o informace, podněty, petice a stížnosti. I při jejich vyřizování nepostupují orgány životního prostředí vždy v souladu s právem, zejména pokud jde o právo na informace, které je přitom základním, ústavně zaručeným právem.

Ve výjimečných případech postupy dotčených osob, zejména účastníků řízení, ale např. i žadatelů o informace, přesáhly mez pouhého důsledného využívání procesních či hmotných práv přiznaných jim platným právem, ale byly ve skutečnosti zneužitím práva. Třebaže procesními obstrukcemi a zneužitím práva nechvalně prosluli zejména obvinění z dopravních přestupků a jejich zmocněnci, i na úseku životního prostředí se můžou vyskytnout situace, kdy jde o zneužití práva, šikanózní opakované podněty v téže věci apod.

Knížka by měla poskytnout spolehlivé odpovědi na většinu nastíněných právních otázek vycházejících z rozsáhlých zkušeností autorky s praxí veřejné správy životního prostředí a samozřejmě z bohaté judikatury správních soudů, neboť jejich právní názory jsou zásadním vodítkem pro správní orgány.

Publikace by měla být přístupná i pro začátečníky v oboru, proto je v přiměřeném rozsahu podáván výklad i právně jednoduchých věcí „zjednodušeným jazykem“, což zkušení profesionálové veřejné správy životního prostředí jistě postřehnou a snad prominou. I pro ně by však kniha v řadě pasáží měla být přínosem, protože po základním právním výkladu podává odpovědi i na složitější a velmi složité právní otázky.

A co v ní nenajdete

Knížka se pouze okrajově věnuje specifickým procesům, do nichž se veřejnost angažovaná v ochraně životního prostředí může zapojovat, a to posuzování vlivů na životní prostředí (EIA, SEA) a územnímu plánování. Tyto procesy mají zcela zásadní význam pro využití území a povolování stavebních, dobývacích a jiných záměrů v navazujících správních řízeních a spolehlivý právní průvodce těmito oblastmi by vyžadoval samostatnou publikaci.

Ochrana zájmů životního prostředí se často řeší v územním řízení a jiných typech řízení před stavebními úřady, knížka však zvláštnosti řízení podle stavebního zákona oproti obecné úpravě správního řízení (např. uplatnění koncentrační zásady, pokud jde o námitky účastníků řízení a vyjádření dotčených orgánů) zmiňuje rovněž jen okrajově; je určena především orgánům životního prostředí, nikoli stavebním úřadům.

Rovněž specifická oblast správního trestání, tj. postihu přestupků, v tomto případě na úseku životního prostředí, není hlavním tématem této publikace.

2.Veřejná správa životního prostředí

Vnázvu knihy jsou jednotliví aktéři na poli ochrany životního prostředí „občan– spolek– obec– úřad“ (přesněji by měl být použit pojem správní orgán, což je širší, obecný pojem pro vykonavatele působnosti voblasti veřejné správy) seřazeni vduchu zásad moderního demokratického právního státu, kde by občan měl být vždy východiskem aveřejná správa službou veřejnosti. Vrealitě jsou to především správní orgány životního prostředí, které mají vrukou „kulaté úřední razítko“ asvým rozhodováním vkonkrétních případech určují, nakolik se právní ochrana životního prostředí uplatňuje vpraxi.

Pojem „veřejná správa“ vyjadřuje známou skutečnost, že vedle státní správy, kterou vykonává stát prostřednictvím vlastních orgánů (vláda, ministerstva ajiné ústřední správní úřady, před 1. 1. 2003 okresní úřady adalší specializované orgány, např. státní inspekce, policie, celní úřady, katastrální úřady), ji tvoří samospráva, kterou vykonávají veřejnoprávní korporace oddělené od státu vtzv. samostatné působnosti. Pro ochranu životního prostředí je důležitá územní samospráva představovaná obcemi akraji. Územní samospráva je vymezena jako oprávnění územních celků rozhodovat samostatně oněkterých otázkách místního či regionálního významu. Základními územními samosprávnými celky správem spravovat své věci samostatně jsou obce, vyššími územními samosprávnými celky jsou kraje. Vedle této tzv. samostatné působnosti jsou obce akraje vrůzném rozsahu pověřeny také výkonem státní správy vpřenesené působnosti. Právě výkon státní správy vpřenesené působnosti orgány obcí akrajů má zásadní význam pro praktickou ochranu životního prostředí vúzemí.

„Orgány pro životní prostředí“– orgány ochrany přírody, orgány ochrany ovzduší, vodoprávní úřady, orgány ochrany zemědělského půdního fondu, orgány vykonávající veřejnou správu voblasti odpadového hospodářství atd.

Souhrnný pojem „orgány pro životní prostředí“ používá např. zákon č.17/1992Sb., oživotním prostředí. Zákony kochraně jednotlivých složek životního prostředí (ovzduší, vody, půdy, přírody akrajiny, lesa, horninového prostředí včetně nerostných zdrojů) akochraně před zdroji ohrožení životního prostředí (odpady, chemické látky atd.) používají pro orgány vykonávající veřejnou správu vdané oblasti konkrétnější označení typu orgán ochrany přírody, orgán ochrany ovzduší, vodoprávní úřad aj.

Občané aspolky jim mohou vochraně veřejných zájmů životního prostředí napomáhat zejména „nabídkou odborné aargumentační protiváhy“ proti zamýšlenému zásahu do přírody akrajiny, záměru, který zatěžuje životní prostředí, pokud platné právo účast veřejnosti vrozhodovacím procesu připouští. Záměry, okterých orgány životního prostředí rozhodují či spolurozhodují, mohu reprezentovat nejenom soukromý, ale ijiný veřejný zájem, nicméně lidské aktivity ze své podstaty vnaprosté většině případů životní prostředí zatěžují. Požaduje-li angažovaná veřejnost důslednou ochranu životního prostředí, může být „výsledné rozhodnutí učiněno vyváženě při vědomí všech střetávajících se zájmů apráv“ (citace zrozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 311/2016– 31 ze dne 28. 3. 2017).

Kompetence apravomoci voblasti ochrany životního prostředí jsou vsoučasné době rozděleny mezi velké množství orgánů veřejné správy, které se obvykle dělí zhlediska územní působnosti na ústřední, regionální amístní (na úrovni celé ČR, na úrovni krajů, na úrovni obcí), zhlediska věcné působnosti na obecné (Ministerstvo životního prostředí adalší ministerstva, orgány krajů, orgány obcí různých stupňů) azvláštní (zústředních správních úřadů zejména Státní úřad pro jadernou bezpečnost, zostatních speciálních orgánů státní správy na prvním místě Česká inspekce životního prostředí, dále správy národních parků aAgentura ochrany přírody akrajiny ČR, orgány hygienické, veterinární arostlinolékařské péče, celní úřady adalší).

„Nastavení“ kompetencí ve vztahu kochraně životního prostředí není vždy vhodné.

Kompetence významné pro ochranu životního prostředí nemá jen Ministerstvo životního prostředí, ale také další ministerstva, zejména Ministerstvo zemědělství (ústřední orgán státní správy pro zemědělství, svýjimkou ochrany zemědělského půdního fondu, vodní hospodářství, svýjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů aochrany jakosti povrchových apodzemních vod; státní správy lesů, myslivosti arybářství, svýjimkou území národních parků) aMinisterstvo pro místní rozvoj (územní plánování astavební řád).

Ministerstvo životního prostředí je ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů aochranu jakosti povrchových apodzemních vod, pro ochranu ovzduší, pro ochranu přírody akrajiny, pro oblast provozování zoologických zahrad, pro ochranu zemědělského půdního fondu, pro výkon státní geologické služby, pro ochranu horninového prostředí, včetně ochrany nerostných zdrojů apodzemních vod, pro geologické práce apro ekologický dohled nad těžbou, pro odpadové hospodářství apro posuzování vlivů činností ajejich důsledků na životní prostředí, včetně těch, které přesahují státní hranice. Dále je ústředním orgánem státní správy pro myslivost, rybářství alesní hospodářství vnárodních parcích. Je rovněž ústředním orgánem státní správy pro státní ekologickou politiku, pro systém značení ekologicky šetrných výrobků aslužeb apro program podporující dobrovolnou účast vsystému řízení podniku aauditu zhlediska ochrany životního prostředí (Program EMAS).

Ministerstvo životního prostředí je orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí, koordinuje ve věcech životního prostředí postup všech ministerstev aostatních ústředních orgánů státní správy České republiky, zabezpečuje ařídí jednotný informační systém oživotním prostředí, včetně plošného monitoringu na celém území České republiky, ato ivnávaznosti na mezinárodní dohody.

Viz zákon č.2/1969Sb., ozřízení ministerstev ajiných ústředních orgánů státní správy České republiky, vplatném znění.

Nejen na ústřední úrovni není dělba kompetencí ve vztahu kochraně životního prostředí optimální.

Opakovaně avždy neúspěšně bylo kritizováno např. svěření povolování kácení dřevin rostoucích mimo les (nejfrekventovanější agendy ochrany přírody aagendy vjistém smyslu lidem zajímajícím se oochranu životního prostředí nejbližší) základním obecním úřadům, které ji po stránce právní, věcné, izdůvodu místních, sousedských vazeb nezvládají.

Vzávislosti na svém postavení vsoustavě správních orgánů mají některé správní orgány pravomoci „normotvorné“ (tj. tvoří obecně závazné právní předpisy jako vyhlášky Ministerstva životního prostředí či obecně závazné vyhlášky anařízení obcí akrajů, resp. MŽP připravuje návrhy zákonů dotýkajících se ochrany životního prostředí, které jsou schvalovány Parlamentem ČR), plní úkoly koncepční, koordinační, metodické, dozorové, odborné aj.

Zhlediska zaměření této publikace je klíčový výkon státní správy, tj. především rozhodování ve správních řízeních ve věcech dotýkajících se ochrany životního prostředí, resp. „spolurozhodování“ formou vydávání závazných stanovisek podmiňujících rozhodnutí jiného správního orgánu (typicky stavebního úřadu), stanovisek, vyjádření, sdělení dotčených orgánů. Ato vše především v„interakci“ súčastníky řízení či osobami dotčenými jiným postupem správního orgánu.

Povolování, kontrola, pokuty, zákazy činnosti, opatření knápravě

Správní orgány provádějí aplikaci práva, tj. rozhodují vkonkrétních případech podle obecných právních norem na případ se vztahujících.

Jedná se především oenvironmentální povolování vširokém slova smyslu, ať již orgány životního prostředí vedou samostatná řízení avydávají samostatná rozhodnutí (např. opovolení výjimky ze zvláštního územní či druhové ochrany podle zákona oochraně přírody akrajiny, opovolení knakládání svodami, opovolení provozu vyjmenovaných stacionárních zdrojů znečišťování ovzduší, integrované povolení vymezených zařízení, souhlas kprovozování zařízení kvyužívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů atd.), nebo svůj závazný právní názor na přípustnost určitého záměru zhlediska zájmů, které podle příslušného zákona chrání, vyjadřují formou tzv. závazného stanoviska podle §149 správního řádu. Nemalý reálný význam pro ochranu životního prostředí asamozřejmě pro dotčenou osobu ale můžou mít idalší stanoviska, vyjádření, sdělení, předběžné informace adalší tzv. úkony podle části čtvrté správního řádu.

Výkon veřejné správy vochraně životního prostředí zahrnuje rovněž kontrolu plnění povinností fyzickými, právnickými apodnikajícími fyzickými osobami, ať již jim veřejnoprávní povinnosti vyplývají ze zákona, ze správního rozhodnutí, opatření obecné povahy či veřejnoprávní smlouvy. Vnávaznosti na nedostatky zjištěné kontrolou nebo jiným úředním postupem (např. provedeným na základě podnětu veřejnosti) rozhodují orgány životního prostředí opřestupcích aukládají za ně pokuty, případně jiné správní tresty.

Orgány životního prostředí dále ukládají obsahově rozmanitá opatření knápravě nedostatků ajejich příčin, včetně např. odebrání nedovoleně držených jedinců zvláště chráněných druhů, ato obvykle rovněž původci závadného stavu, výjimečně, pokud to zvláštní zákon připouští, ijiné osobě (např. právnímu nástupci původce závadného stavu).

Nástroji bezprostřední prevence újmy na životním prostředí či jejího stupňování jsou rozhodnutí oomezení, zastavení, zákazu provozu či jiné škodlivé činnosti.

Orgány životního prostředí na základě svých zkušeností zaplikace práva poskytují či měly by poskytovat zpětnou vazbu pro další tvorbu práva (legislativu), poukazovat na potřebu změn tam, kde např. jsou vplatné právní úpravě mezery, kde nefunguje dobře (např. není vymahatelná), kde právní regulace je zbytečnou „byrokratickou zátěží“ bez přínosu pro ochranu životního prostředí atd.

… ajejí (občasná) soudní kontrola

Zcela zásadní význam pro aplikaci práva životního prostředí (asamozřejmě nejen jeho) má správní soudnictví, tj. soudní kontrola zákonnosti výkonu veřejné správy. Protože právo na příznivé životní prostředí, právo na soudní ajinou právní ochranu adalší základní práva asvobody, samozřejmě včetně práva vlastnického, jsou garantována také na ústavní úrovni, tj. zaručena Listinou základních práv asvobod jako součástí ústavního pořádku, některé zásadní bitvy oprávo životního prostředí aúčast veřejnosti vjeho ochraně byly vybojovány až na úrovni Ústavního soudu.

Správní soudnictví voblasti životního prostředí, případně „za pomoci“ zmíněného ústavního soudnictví, se především díky žalobám ekologických spolků jako účastníků správních řízení, ale samozřejmě také nespokojených žadatelů, jimž jejich záměry nebyly povoleny, či osob postihovaných za porušení povinností vochraně životního prostředí, rozvinulo do mohutné apro ochranu životního prostředí vzásadě příznivé podoby.

Soudy vyslovily řadu právních názorů příznivých pro ochranu „křehkých apři nejmenším pochybení významně ohrožených hodnot, jakými jsou např. životní prostředí“ (srov. nález Ústavního soudu III. ÚS 131/14) apro zapojení veřejnosti prostřednictvím občanských sdružení (spolků) do jeho ochrany, ato jako „rovnocenného subjektu práva atéž významného anavýsost demokratického prvku občanské společnosti“ (srov. nález Ústavního soudu I. ÚS 59/14).

Právo na soudní ajinou právní ochranu garantuje čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv asvobod, podle nějž platí, že „Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva unezávislého anestranného soudu ave stanovených případech ujiného orgánu.“.

Čl. 36 odst. 2 Listiny představuje základ pro správní soudnictví, když stanoví, že „Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Zpravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv asvobod podle Listiny.“.

Soudní kontrola zákonnosti výkonu veřejné správy vživotním prostředí má přes výše zmíněný zásadní význam své limity.

Jednak je ze své podstaty následná, aje všeobecně známo, že vzhledem ke stále převažujícímu nepřiznávání odkladného účinku správním žalobám je zrušení nezákonného rozhodnutí správního orgánu (nejčastější typ žaloby) leckdy jen morálním vítězstvím, neboť stromy povolené ke kácení nezákonným rozhodnutím jsou mezitím dávno pokáceny, stavba umístěná či povolená nezákonným rozhodnutím stavebního úřadu postavena, zásah do životního prostředí nevratný.

Především ale ve správním soudnictví nejde okontrolu zákonnosti výkonu veřejné správy jako takové či ochranu veřejného zájmu jako takového, nýbrž okontrolu asoudní ochranu vkonkrétních případech, kdy mělo dojít kzásahu do veřejných subjektivních práv konkrétní fyzické nebo právnické osoby (žalobce) rozhodnutím správního orgánu, jeho nečinností nebo jiným nezákonným zásahem správního orgánu než rozhodnutím. Azdaleka ne vždy se najde konkrétní fyzická nebo právnická osoba, která by veřejný zájem na ochraně životního prostředí asamozřejmě na zákonnosti jako takové mohla před soudy jaksi nepřímo, zástupně hájit prostřednictvím zásahu do svých veřejných subjektivních práv. To platí např. vpřípadě podnětů kzahájení řízení zmoci úřední podle §42 správního řádu (oomezení či zákazu škodlivé činnosti, ouložení opatření knápravě, opřestupku proti životnímu prostředí). Ikdyž je občan, který podnět podal, přesvědčen, že správní orgány nezákonně nekonají, odložení podnětu až na výjimečné případy nemůže napadat správní žalobou.

Správní soudnictví nechrání zákonnost ve veřejné správě jako takovou, ale konkrétní osoby před nezákonnými zásahy do jejich veřejných subjektivních práv.

„Soudní řád správní je svojí povahou „obrannou“ normou. Není normou „kontrolní“, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Nikoliv veškerá činnost (případně veškeré pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických aprávnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv.“

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č.j. 8 As 47/2005– 86 ze dne 21. 10. 2008,Sb. NSS č.1764/2009)

Existuje sice možnost žaloby proti rozhodnutí správního orgánu kochraně veřejného zájmu, ale velmi limitovaná.

Historicky první aúspěšnou žalobou veřejného ochránce práv zdůvodu závažného veřejného zájmu byla, pokud je autorce známo, žaloba proti rozhodnutí oumístění apovolení stavby fotovoltaické elektrárny vk. ú. Moldava. Postupem stavebního úřadu (jehož vedoucí idalší úřednice byly shledány vinnými trestným činem zneužití pravomoci veřejného činitele) za spoluselhání dotčených orgánů, které měly hájit zájmy podle zvláštních zákonů, došlo kporušení stavebního zákona adalších právních předpisů, především mnohonásobnému porušení zákona č.114/1992Sb., oochraně přírody akrajiny. Stavba byla umístěna apovolena, přestože chyběla řada potřebných povolení, souhlasů, stanovisek orgánů ochrany přírody, počínaje stanoviskem ovyloučení významného vlivu na Ptačí oblast Východní Krušné hory, přes souhlas zhlediska ochrany krajinného rázu, až po výjimky zochrany zvláště chráněných druhů rostlin aživočichů.

Nejvyšší správní soud potvrdil, že vtomto případě byl závažný veřejný zájem kpodání žaloby veřejného ochránce práv prokázán.

Žaloba veřejného ochránce práv, je-li prokázán závažný veřejný zájem

„Úlohou aktivní procesní legitimace veřejného ochránce práv dle §66odst.3s.ř.s. není ochrana subjektivních práv asoukromých zájmů osob, které žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nepodaly, ani ochrana široce pojímaného konceptu veřejného zájmu (aby byla vydávána zákonná aproporcionální rozhodnutí). Aktivní procesní legitimace je dána pouze vpřípadě závažného veřejného zájmu, tj. například vtěch případech, kdy ke dni podání žaloby proti rozhodnutí opovolení stavby nebudou uděleny zákonem stanovené výjimky ze zákazu činnosti ve zvláště chráněném území (půjde tedy opřetrvávající činnost ex lege zakázanou), či vpřípadech, kdy příslušná správní rozhodnutí (povolení) byla vydána vdůsledku trestné činnosti úředních osob, ato za předpokladu, že je poškození či ohrožení závažného veřejného zájmu tak intenzívní azhledisek celospolečenských natolik nepřijatelné, že je ani při poměření se zájmem na ochraně právní jistoty ana ochraně vztahů, které vmezidobí vznikly, nelze vžádném případě strpět.“

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 9 As 24/2016– 109 zedne 14. 07. 2016,Sb. NSS č.3452/2016)

Autorka publikace si jako bývalá dlouholetá právnička České inspekce životního prostředí dovolí poznámku, že vtéto komplikované kauze příkladně fungoval Oblastní inspektorát ČIŽP vÚstí nad Labem. Jakmile se ozapočetí stavby na základě pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu dověděl, zahájil řízení ozákazu činnosti nedovolené zpohledu zákona oochraně přírody akrajiny, stavbu předběžným opatřením zastavil, akdyž nebylo respektováno, snažil se je vymoci omezenými prostředky správního práva, tj. vydal exekuční příkaz podle §110 správního řádu auložil donucovací pokutu kvymožení nepeněžité povinnosti; možnosti správního orgánu zajistit respektování svého zákazového rozhodnutí jsou ovšem omezené, správní orgán nedisponuje prostředky „přímého donucení“. ČIŽP také podala trestní oznámení, na jehož základě nakonec došlo kvýše zmíněnému pravomocnému odsouzení úřednic stavebního úřadu za trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele. Taková důslednost kochraně zákonnosti aveřejného zájmu, anaopak neloajalita kjiným úřadům, postupují-li nezákonně, je vpoměrech naší veřejné správy velmi neobvyklá.

Správní orgány nemůžou brát názory správních soudů, zejména vurčité otázce ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, na lehkou váhu. Proto také tato kniha vpotřebné míře cituje především rozhodnutí publikovaná ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ve které se po projednávání vplénu soudu uveřejňují vybraná rozhodnutí, stanoviska či zásadní usnesení Nejvyššího správního soudu arozhodnutí krajských soudů ve správním soudnictví. Znalost odpovědí na sporné právní otázky, vpřípadě této knížky především pokud jde ovzájemná práva apovinnosti při „interakci“ správních orgánů aúčastníků řízení (dotčených osob), je prevencí zbytečných sporů apochybení.

Právní názory vyslovené vrozhodnutích Nejvyššího správního soudu mají být zásadním vodítkem pro správní orgány.

„Právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem nemůže správní orgán vjiných obdobných případech bez dalšího odmítnout jako „ojedinělé soudní rozhodnutí“.

Zpovahy apostavení Nejvyššího správního soudu (viz zejm. §12 odst. 1 a§17 odst. 1 s. ř. s.) plyne, že právní názory vyslovené vjeho rozhodnutích mají být zásadním vodítkem pro správní orgány iinstančně podřízené správní soudy vobdobných věcech; takový právní názor je navíc závazný vjiných obdobných případech ipro samotný Nejvyšší správní soud alze jej vjeho precedenčním účinku zvrátit jen rozhodnutím rozšířeného senátu či rozhodnutími „nadřízených“ soudních orgánů (Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr Evropské unie).

Vžádném případě pak nelze souhlasit scitovaným tvrzením žalovaného správního orgánu, že se jedná o„ojedinělé soudní rozhodnutí“, které nic nemění na jeho „zaběhlé“ správní praxi. Naopak je nutné, aby orgány (vtomto případě) finanční správy ve své správní praxi, tj. ivrámci dalšího řízení vnyní projednávané věci, postupovaly právě vsouladu se závěrem plynoucím ze zmíněného rozsudku. Je proto namístě, aby orgány daňové správy právní názor vuvedeném rozsudku reflektovaly aaby jej irespektovaly, ledaže by snesly vůči argumentům vněm uvedeným vskutku závažné protiargumenty, které dosud nebyly Nejvyšším správním soudem vzaty vúvahu.“

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 2 Afs 165/2016– 26 ze dne 10. 11. 2016,Sb. NSS č.3501/2017)

Kontrola (dozor) uvnitř veřejné správy, metodické pokyny, role nadřízených správních orgánů

Náprava vadného správního rozhodnutí či jiného správního aktu (závazného stanoviska, vyjádření), případně nečinnosti správního orgánu vkonkrétní kauze je samozřejmě vprvé řadě zajišťována vřízení před samotnými správními orgány. Ktomu slouží řádné, případně mimořádné opravné prostředky či dozorčí prostředky, jako je odvolání účastníka řízení, žádost oobnovu řízení nebo její nařízení zmoci úřední, podnět kpřezkumnému řízení, žádost či podnět kochraně před nečinností podle správního řádu apod.

Nejde ale jen ovadné rozhodnutí či postup správního orgánu vjedné konkrétní kauze amožnosti jeho nápravy, nýbrž iokontrolu výkonu státní správy „průřezově“, odhalování obecnějších, opakovaně se vyskytujících nedostatků aodstranění či prevenci těchto nedostatků.

Asamozřejmě jde rovněž ometodické vedení správních orgánů nižších stupňů ze strany nadřízených správních orgánů, sjednocování azkvalitňování výkonu státní správy.

Správní orgány životního prostředí nižších stupňů jsou vzásadě povinny řídit se metodickými pokyny MŽP.

„Pokyny ministerstev jsou interními předpisy, které upravují asjednocují praxi správních orgánů. Přestože pokyny ministerstev nejsou obecně závaznými právními předpisy, správní orgány mají povinnost se jimi ve své právní praxi řídit, což neplatí pouze vpřípadě, že by se taková praxe neslučovala sobecně závaznými právními předpisy.“

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 2 Afs 53/2010– 63 ze dne 16. 8. 2010)

Kontrola výkonu státní správy se procesně řídí zákonem č.255/2012Sb., okontrole (kontrolní řád). Zmocnění kvýkonu kontroly (který orgán kontroluje který) stanoví zvláštní zákony.

Některá specifika kontrol „mezi správními orgány“ oproti klasickým kontrolám fyzických aprávnických osob ze strany orgánů veřejné správy se promítají v§19 kontrolního řádu (Kontrola výkonu státní správy).

Především jde oto, že opatření kodstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou výkonu státní správy uvede kontrolující (pověřená úřední osoba nadřízeného orgánu) přímo vprotokolu okontrole (tj. neukládají se správním rozhodnutím oopatření knápravě jako fyzickým aprávnickým osobám, protože kontrola výkonu státní správy nezasahuje do subjektivních práv kontrolovaného správního orgánu– výkon státní správy není subjektivním právem toho, kdo ji vykonává). Zároveň může kontrolující požádat (uložit), aby kontrolovaná osoba, vtomto případě kontrolovaný správní orgán, podala vurčené lhůtě písemnou zprávu oodstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou.

Opatření kodstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou výkonu státní správy uváděná vprotokolu okontrole mohou mít spíše obecnou povahu. Nemohou nahrazovat prostředky nápravy konkrétních nezákonných pravomocných rozhodnutí či jiných správních aktů (závazných stanovisek podle §149, vyjádření, osvědčení, sdělení, stanovisek podle části čtvrté) podle správního řádu. Pokud kontrolní orgán zjistí při kontrole výkonu státní správy existenci konkrétních nezákonných správních aktů, měl by použít správním řádem určené prostředky nápravy nezákonností, je-li knim sám příslušný (např. přezkumné řízení podle §94 anásl.), případně dát podnět orgánu příslušnému.

Kontroly výkonu státní správy vnaprosté většině případů provádí instančně nadřízený správní orgán. Jde především okontroly ministerstev vůči podřízeným správním úřadům akontroly výkonu přenesené působnosti územních samosprávných celků (kontroly obecních úřadů ze strany krajských úřadů, kontroly krajských úřadů ze strany věcně příslušných ministerstev). Kontroly výkonu státní správy ministerstvy (ať již vůči správním úřadům nebo orgánům územních samosprávných celků při výkonu přenesené působnosti) bývají zvláštními zákony označované jako (vrchní) státní dozor.

Zvláštní zákony vřadě případů ke kontrole státní správy výslovně zmocňují.

Např. podle §85 odst. 2 zákona č.114/1992Sb., oochraně přírody akrajiny, Ministerstvo životního prostředí vrámci vrchního dozoru vochraně přírody kontroluje, jak orgány ochrany přírody, stráž přírody, fyzické iprávnické osoby provádějí ustanovení tohoto zákona aprováděcích předpisů. Ministerstvo životního prostředí kontroluje, jak jsou dodržována rozhodnutí azávazná stanoviska orgánů ochrany přírody, plněny povinnosti vyplývající ze zákona oochraně přírody akrajiny, zpracovávány azajišťovány plány péče ozvláště chráněná území azáchranné programy rostlin aživočichů, dodržovány podmínky ochrany národních parků, chráněných krajinných oblastí, národních přírodních rezervací anárodních přírodních památek. Zjistí-li Ministerstvo životního prostředí závady, uloží potřebná opatření kjejich odstranění.

Podle §50 lesního zákona č.289/1995Sb. Ministerstvo životního prostředí vrámci výkonu vrchního státního dozoru (vpoznámce pod čarou odkaz na §19 zákona č.2/1969Sb., ozřízení ministerstev ajiných ústředních orgánů státní správy; podle §19 odst. 1 Ministerstvo životního prostředí je orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí) dozírá, jak orgány státní správy (aprávnické afyzické osoby) dodržují ustanovení tohoto zákona, předpisů vydaných kjeho provedení arozhodnutí vydaných na jeho základě. Je oprávněno ukládat opatření kodstranění zjištěných nedostatků.

Podle §129 odst. 1 a2 zákona č.128/2000Sb., oobcích (obecní zřízení), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, kontrolují výkon přenesené působnosti svěřené orgánům obcí krajské úřady vpřenesené působnosti amagistráty územně členěných statutárních měst vpřenesené působnosti kontrolují výkon samostatné apřenesené působnosti svěřené orgánům městských obvodů aměstských částí územně členěných statutárních měst. Podle §86 odst. 1 zákona č.129/2000Sb., okrajích (krajské zřízení), nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, kontrolují výkon přenesené působnosti svěřené orgánům krajů věcně příslušná ministerstva nebo jiné ústřední správní úřady. Podle §113 odst. 1 zákona č.131/2000Sb., ohlavním městě Praze, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, kontrolují výkon přenesené působnosti svěřené orgánům hlavního města Prahy věcně příslušná ministerstva nebo jiné ústřední správní úřady.

Kontrolní oprávnění České inspekce životního prostředí vůči jiným orgánům veřejné správy– pouze na úseku ochrany přírody akrajiny

Podle §80 odst. 1 věty první zákona č.114/1992Sb., oochraně přírody akrajiny „Česká inspekce životního prostředí kontroluje, jak jsou orgány veřejné správy, vyjma ústředních orgánů, dodržována ustanovení právních předpisů arozhodnutí týkající se ochrany přírody akrajiny“.

Kontrolní oprávnění ČIŽP se, pokud jde ododržování ustanovení zákona oochraně přírody akrajiny, vztahuje na všechny jiné orgány veřejné správy, vyjma ústředních, jak na orgány ochrany přírody akrajiny, tak na orgány jiných správních odvětví (např. stavební úřady)– samozřejmě vtom rozsahu, jak plní své povinnosti podle zákona č.114/1992Sb.

Uvedené oprávnění ČIŽP bylo jako „nesystémové“ a„narušující kontrolu ametodické řízení vrámci vztahů nadřízenosti apodřízenosti“ (ČIŽP není nadřízeným správním orgánem vůči žádnému jinému správnímu orgánu) vícekrát kritizováno anapadáno (zejména ze strany krajských úřadů). Přes jistou výjimečnost (oprávnění kontrolovat jiné orgány veřejné správy má inspekce jen na úseku ochrany přírody akrajiny, vostatních složkách životního prostředí kontroluje pouze fyzické aprávnické osoby) přináší kontrolní činnost ČIŽP jako orgánu na kontrolu specializovaného, scelostátní působností, nezatíženého povolovacími činnostmi, vůči jiným orgánům na úseku ochrany přírody akrajiny mnoho užitečného. ČIŽP poznatky ze své systematické kontrolní činnosti zaměřené především na výkon státní správy vochraně dřevin rostoucích mimo les, ale ina další kompetence zejména vobecné ochraně přírody akrajiny (kontrolovány jsou především obecní úřady všech stupňů) pravidelně předává Ministerstvu životního prostředí jako ústřednímu orgánu ochrany přírody aorgánu vrchního dozoru vochraně přírody. Vsouvislosti se zjištěními zkontrol obecních úřadů se ČIŽP obrací samozřejmě také na krajské úřady aAgenturu ochrany přírody akrajiny ČR.

Kontrola ČIŽP na obecním úřadě často souvisí skonkrétní „dřevinovou“ kauzou, podnětem občana na prošetření zákonnosti provedeného kácení apod.

Občané, kteří podávají podněty kprošetření konkrétního případu či přímo ke kontrole výkonu státní správy, bývají rozčarováni ztoho, že ipokud je jejich podnětu dáno vzásadě za pravdu, za vadné „úřadování“ vkonkrétní kauze či za dlouhodobě, opakovaně vadný výkon státní správy nebývá nikdo postižen, nebývá zjednána náprava, chyby se opakují atd. Ve zdaleka největší míře se to týká nejfrekventovanější agendy ochrany přírody, kam také směřuje největší část podnětů občanů, ato výkonu státní správy vochraně dřevin rostoucích mimo les.

Nedostatky ve výkonu státní správy dřevin rostoucích mimo les zejména malými obecními úřady shledávají kontrolní orgány opakovaně, ale nápravu zajistit nedovedou.

Nejčastější pochybení při správě dřevin rostoucích mimo les

Vady formálněprávního charakteru:

Žádosti opovolení ke kácení avydaná rozhodnutí opovolení nemají náležitosti vyžadované zákonem oochraně přírody akrajiny aprováděcí vyhláškou, resp. vydaná povolení nemají obecné náležitosti správního rozhodnutí vyžadované správním řádem, akceptovány jsou ústně podané žádosti avydávána ústní rozhodnutí. Objevují se pokusy obcházet povolovací režim, tj. akceptovat kácení na oznámení tam, kde se nemůže jednat odůvody podle §8 odst. 2 zákona č.114/1992Sb., oochraně přírody akrajiny, při nichž je dán oznamovací režim kácení. Orgány ochrany přírody nevyužívají oprávnění pozastavit, omezit nebo zakázat oznámené kácení vpřípadech, kdy kácení odporuje požadavkům na ochranu dřevin. Vpřípadě oznamovacího režimu vnaprosté většině případů na oznámení kácení nereagují, případně reagují sdělením, že nemají námitky, přestože oznámení okácení dřevin nemá náležitosti vyžadované prováděcí vyhláškou (obdobně jako užádosti opovolení ke kácení).

Vydávána jsou „povolení“ („dovolení“) kořezu dřevin (obecním úřadem písemně formou správního rozhodnutí, starostou obce ústně apod.), přestože zákon nezná ustanovení, které by orgán ochrany přírody (obecní úřad) opravňovalo kvydání povolení či souhlasu kořezu (nebo jinému zásahu do) dřevin (taková „povolení kořezu dřevin“ jsou proto pro nedostatek právního podkladu nulitní).

Vady věcného charakteru:

Není respektován zákonný požadavek, podle nějž lze povolení ke kácení vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního aestetického významu dřevin (chybí odborné podklady pro vyhodnocení funkčního aestetického významu dřevin nebo jsou zkresleně interpretovány, chybí nebo je zavádějící správní uvážení omíře veřejného zájmu na zachování dřevin ve střetu se zájmem, pro který mají být dřeviny pokáceny).

Není ukládána náhradní výsadba nebo je ukládána nekonkrétně avnedostačující míře ke kompenzaci ekologické újmy vzniklé pokácením dřevin.

Kontroly výkonu státní správy vochraně dřevin rostoucích mimo les provádí zejména Česká inspekce životního prostředí, jejíž možnosti reakce na opakovaně zjišťované závažné nedostatky jsou vpodstatě omezené na následující kroky:

a) vprotokolu okontrole vytkne obecnímu úřadu zjištěné nedostatky, uloží opatření kodstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, zároveň neformálně poučí „pro příště“ (zejména vmalých obcích se však starostové vykonávající zároveň vpřenesené působnosti správu dřevin mění apoučování začíná nanovo),

b) vpřípadě potřeby dá podnět krajskému úřadu kzesílení metodického vedení obecních úřadů,

c) vkrajním případě dá návrh krajskému úřadu na odnětí výkonu státní správy vpřenesené působnosti konkrétní obci.

Vjiž zmíněném případu naprostého selhání stavebního úřadu aorgánů životního prostředí (svýjimkou dozorového orgánu, tj. České inspekce životního prostředí) při umístění apovolení stavby fotovoltaické elektrárny vk. ú. Moldava konstatoval veřejný ochránce práv, že udělá-li úřad chybu, měl by ji jasně přiznat abezodkladně přijmout účinná opatření knápravě ve smyslu nastavení kontrolních mechanismů, které by zabránily chybám „nezkušeného“ pracovníka, asamozřejmě by závažně chybující úředník měl být také adekvátně pracovněprávně postižen.

Veřejný ochránce práv píše o„každém větším správním úřadu“. Bohužel vagendě, jejíž dlouhodobě zcela neuspokojivý výkon byl zmíněn výše, tj. vagendě povolování (či nepovolování) kácení dřevin rostoucích mimo les aukládání náhradní výsadby, nelze zlepšení bez přenesení kompetence zmalých obecních úřadů na nejlépe obecní úřady obcí srozšířenou působností reálně očekávat.

Zpochybení úřadu aúředníka by měla být vyvozena odpovědnost (minimálně) uvnitř úřadu.

„Toto zásadní pochybení bylo následně omlouváno nezkušeností pověřeného pracovníka úřadu. Tento argument nemohu vžádném případě přijmout. Ve vyjádření tajemníka Magistrátu města T. zcela postrádám informaci ojakémkoliv opatření, které by bylo zbezprecedentního pochybení vyvozeno. Toto je vpřímém rozporu sprincipy dobré správy, zejména principem odpovědnosti. Jsem přesvědčena otom, že vpřípadě, že úřad udělá chybu, je jeho povinností ji následně zcela jasně avýslovně přiznat aneodkladně přijmout účinná opatření knápravě. Jedná-li se opochybení většího rozsahu, je vždy třeba ztakového jednání úředníka vyvodit odpovídající pracovněprávní opatření. Mám za to, že pouze tímto způsobem je možné působit vzájmu eliminace budoucích excesů obdobného charakteru. Zároveň se však nedomnívám, že pochybení úřadu by vdaném případě mělo být přičítáno jedinému pracovníkovi. Jsem přesvědčena otom, že každý větší správní úřad by měl disponovat kontrolními mechanismy kzajištění co nejkvalitnějších výstupů, zvláště za situace, kdy jeho personální obsazení není (například zdůvodu nezaškolení, nedostatku zkušeností apod.) zárukou bezchybného výkonu státní správy. Ztěchto důvodů jsou na úřadech vztahy nadřízenosti apodřízenosti úředních osob. Domnívám se, že chybou již bylo to, že sohledem na charakter záměru, byl vyřizováním věci pověřen pracovník, jenž pracoval na své pozici krátce aneměl sobdobnými stavbami zkušenosti.“

(Zdroj: Zpráva ošetření veřejného ochránce práv ve věci stavby fotovoltaické výrobny elektrické energie, umístěné na parc. č.232/1, 232/2, 241/1 vk.ú.Moldava („FVE Moldava“))

Odpovědnost za vadný výkon veřejné správy (stát, orgán, úředník)

Podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv asvobod „Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem.“. Podmínky apodrobnosti upravuje zákon č.82/1998Sb., oodpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem aozměně zákona České národní rady č.385/1992Sb., onotářích ajejich činnosti (notářský řád).

Stát za podmínek stanovených tímto zákonem odpovídá za škodu způsobenou při výkonu státní moci, tedy istátní správy, včetně přeneseného výkonu státní správy orgány územních samosprávných celků (obcí akrajů). Územní samosprávné celky odpovídají za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem vrámci samostatné působnosti. Bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, tj. majetková újma, poskytuje se též přiměřené zadostiučinění za nemajetkovou újmu (např. nejistotu, „stres“ způsobený účastníkům nepřiměřeně dlouhým řízením).

Nahradil-li stát škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem nebo poskytl-li ze stejného důvodu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, může požadovat regresní úhradu na úředních osobách ana územních celcích vpřenesené působnosti, pokud škodu způsobily.

Náhrady podle citovaného zákona poskytují příslušná ministerstva aspory rozhodují civilní soudy.

Je zřejmé, že uvedeného zákona může využít např. žadatel, ojehož žádosti opovolení nebylo rozhodováno vzákonem stanovených lhůtách, ale „využitelnost“ zákona vsouvislosti sújmou, která vznikla veřejnému zájmu životního prostředí např. nezákonným povolením nějaké činnosti, je velmi omezená. Např. ekologický spolek jako účastník řízení opovolení kácení může svou správní žalobou proti pravomocnému povolení dosáhnout jeho zrušení soudem pro nezákonnost, pokud ale nebyl žalobě přiznán odkladný účinek astromy byly vmezidobí pokáceny, stěží může ekologický spolek tvrdit, že mu nezákonným rozhodnutím vznikla škoda či nemajetková újma (alespoň takový úspěšný případ není autorce znám).

Příkladem, kdy se podle uvedeného zákona domohl peněžitého plnění nikoli např. vlastník, ale osoba, která byla vadným výkonem veřejné moci dotčena na jaksi subtilnějším veřejném subjektivním právu, ato právu na informace, je známá kauza, kdy civilní soudy pravomocně přiznaly žalobci (žadateli oinformace) peněžité zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou nesprávným úředním postupem (průtahy při vyřizování žádosti) vřádu desítek tisíc Kč.Průtahy při vyřizování žádosti trvaly téměř tři roky. Podrobněji vkapitole Právo na informace (nejen) oživotním prostředí.

Kromě již zmíněných opatření uvnitř správních úřadů (kontrolní mechanismy, pracovněprávní postih konkrétního úředníka, který závažně chyboval) amezi nadřízeným apodřízeným správním orgánem připadá ve výjimečných případech vadného výkonu státní správy vúvahu rovněž vyvození trestní odpovědnosti konkrétních úředních osob.

Trestní zákoník ovšem neobsahuje skutkové podstaty trestných činů, které by dopadaly na „běžný“ vadný výkon veřejné správy, což je pochopitelné, neboť trestní právo je ultima ratio, poslední nástroj křešení, pokud nepostačují prostředky mírnější.

Poměrně výjimečným případem bylo, kdy úřednice stavebního úřadu byly shledány vinnými trestným činem zneužití pravomoci veřejného činitele, bylo již zmíněné umístění apovolení stavby fotovoltaické elektrárny vk. ú. Moldava, při kterém došlo kporušení řady právních předpisů, především stavebního zákona azejména kmnohonásobnému porušení zákona oochraně přírody akrajiny.

Neřádní znalci, autorizované ajiné odborně způsobilé osoby

Table of Contents

Seznam použitých zkratek

Předmluva

Úvodem

1. Jaké právní know-how v oblasti životního prostředí knížka přináší

A co v ní nenajdete

2. Veřejná správa životního prostředí

… a její (občasná) soudní kontrola

Kontrola (dozor) uvnitř veřejné správy, metodické pokyny, role nadřízených správních orgánů

Odpovědnost za vadný výkon veřejné správy (stát, orgán, úředník)

Neřádní znalci, autorizované a jiné odborně způsobilé osoby