Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy
Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována a šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

Publikace vznikla v rámci programu P17 „Vědy o společnosti, politice a médiích ve výzvách doby“ řešeného na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze.

doc. JUDr. PhDr. Ivo Šlosarčík, LL.M., Ph.D.
PhDr. Zuzana Kasáková, Ph.D.

INSTITUCE EVROPSKÉ UNIE A LISABONSKÁ SMLOUVA

TIRÁŽ TIŠTĚNÉ PUBLIKACE:

Autorský kolektiv:
PhDr. Zuzana Kasáková, Ph.D.
doc. JUDr. PhDr. Ivo Šlosarčík, LL.M., Ph.D.
Eliška Tomalová, Ph.D.
Mgr. Jan Váška
Tomáš Weiss, Ph.D.

Vydala Grada Publishing, a.s.
U Průhonu 22, 170 00 Praha 7
tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400
www.grada.cz
jako svou 5157. publikaci

Recenzoval:
PhDr. Petr Kaniok, Ph.D.

Odpovědná redaktorka Jana Kubínová
Sazba a zlom Vojtěch Kočí
Návrh a zpracování obálky Vojtěch Kočí
Počet stran 248
Vydání 1., 2013

Vytiskla Tiskárna PROTISK, s.r.o.
České Budějovice

© Grada Publishing, a.s., 2013

ISBN 978-80-247-3567-2

ELEKTRONICKÉ PUBLIKACE:

ISBN 978-80-247-8496-0 pro formát PDF
ISBN 978-80-247-8497-7 pro formát EPUB

Úvod: institucionální reforma jako neukončený proces

Ivo Šlosarčík

Kniha Instituce Evropské unie a Lisabonská smlouva, připravená autorským kolektivem z katedry západoevropských studií FSV UK, analyzuje z perspektivy nového institucionalismu změny Evropské unie po přijetí Lisabonské smlouvy. Při pohledu na poslední dekády vývoje evropské integrace se Evropská unie zdá být „odsouzena“ ke zdánlivě nekonečné linii institucionálních reforem a debata o institucích Evropské unie se táhne jako červená (či zlatomodrá) nit vyjednáváním o každé změně unijního smluvního rámce. Volání po reformě institucí se rovněž zdálo být typickou reakcí na každý závažnější problém, se kterým se Evropská unie střetla.

Již slavné „amsterodamské nedodělky“ požadující přijetí nové smlouvy před rozšířením Evropské unie na „dvacet či více členů“ se zaměřily na institucionální otázky. Požadována byla mimo jiné reforma Evropské komise a formátu hlasování kvalifikovanou většinou v Radě tak, aby expanze počtu členů nezablokovala schopnost obou institucí efektivně rozhodovat. Tento úkol byl formálně splněn přijetím Smlouvy z Nice, ale i její tvůrci si uvědomovali nedořešenost řady otázek evropské integrace a soustředili je do vlastních „nicejských nedodělků“. Ty se explicitně soustředily na „velké“ otázky integračního procesu (demokratická legitimita EU, zjednodušení smluv, větší akceschopnost EU v zahraniční politice, pozice Listiny základních práv EU) a reformu institucí přímo nezmiňovaly. V rámci vyjednávání o nové unijní smlouvě se ale institucionální otázky velice rychle staly klíčovým tématem.

Během Konventu o budoucnosti Evropy, který se konal v letech 2002–2003, přitáhly kontroverze o nových institucionálních aktérech Evropské unie většinu politické i mediální pozornosti. Stejně tak se na nastavení parametrů institucionálního rámce Evropské unie soustředily i jednotlivé iniciativy prezentované skupinami států nebo samotnými unijními institucemi (např. plán Penelopé). Ostatně i samotný Konvent byl institucionálním experimentem, který se pokusil překonat často kritizovanou netransparentnost vyjednávání změn evropského primárního práva v rámci tradičního formátu – mezivládní konference (IGC).

Institucionální otázky (konkrétně neshody o formát hlasování kvalifikovanou většinou v Radě) pak zablokovaly i první mezivládní konferenci navazující za italského předsednictví v roce 2003 na práci Konventu. Poté ustoupily do pozadí během ratifikační krize ve Francii a Nizozemsku v roce 2005, jen aby se znovu objevily při modifikaci označování nových unijních aktérů (využití staronového označení vysoký představitel místo titulu unijní ministr zahraničí) během přípravy Lisabonské smlouvy. A byly to opět institucionální otázky, tentokrát týkající se plánu na zmenšení Evropské komise a opuštění pravidla „jeden stát – jeden komisař“, které přispěly k odmítnutí Lisabonské smlouvy v prvním irském referendu v roce 2008.

S institucionální reformou Evropské unie byla zároveň spojena mimořádná očekávání. Častou reakcí na kritiku nečinnosti Evropské unie či neefektivnosti unijních politik se stal odkaz na nedostatečnou předlisabonskou institucionální strukturu Evropské unie v kombinaci s předpokladem zlepšení po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Tato očekávání Lisabonská smlouva pochopitelně splnit nemohla a institucionální reforma Evropské unie se (nikoli překvapivě) všelékem na problémy evropské integrace nestala. Naopak. Postlisabonská Evropská unie byla svědkem několika procesů, které naděje vkládané do lisabonské institucionální reformy výrazně zpochybnily.

Prvním byla otevřenost mnoha institucionální otázek v Lisabonské smlouvě. Proto zejména v roce 2010 velkou část energie unijních institucí i členských států spotřebovaly diskuse o vyřešení institucionálních nedodělků Lisabonské smlouvy – od debat ohledně personálního obsazení nových unijních institucí přes přijímání unijní legislativy uvádějící nové instituce v život po vyjednávání postlisabonských pravidel formalizujících detaily vztahů mezi jednotlivými unijními hráči.

Druhou a pravděpodobně závažnější výzvou pro postlisabonské institucionální uspořádání se stala krize veřejných financí některých států eurozóny, která naplno propukla rovněž v roce 2010, téměř bezprostředně po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Jedním z argumentů pro omezený, neuspokojivý a improvizovaný charakter reakce států eurozóny a unijních institucí se stala opět (údajná) nedostatečná institucionální vybavenost Evropské unie pro tento druh krize. V letech 2010 a 2011 se tak Evropská unie znovu stala svědkem institucionálních improvizací v jejím rámci (zřízení Evropského finančního stabilizačního mechanismu, EFSM), na hranicích jejího systému („trojka“ složená ze zástupců Evropské komise, Evropské centrální banky a Mezinárodního měnového fondu) i mimo její institucionální rámec (vytvoření Evropského nástroje finanční stability, EFSF).

Ve svém zájmu o změnu institucionálního rámce Evropské unie podle Lisabonské smlouvy nejsou autoři této knihy v akademické obci pochopitelně osamoceni. Institucionální reformy obsažené v Lisabonské smlouvě byly pro akademickou analýzu atraktivní jak pro relativní jednoduchost uchopení institucionální složky unijní Lisabonské smlouvy (možnost vedle sebe postavit situaci „před“ a „po“ Lisabonu), tak pro její relativní komplikovanost (množství „nedodělků“ a otevřených scénářů dalšího vývoje). Příkladem zohlednění dynamiky institucionálního vývoje je série analýz vytvářená společně zahraničními výzkumnými institucemi CEPS, CER a Institutem Egmont.1 Jejich analýza dynamiky procesů institucionálních změn je ale na druhé straně nutně časově omezena. V tomto kontextu jde předkládaná publikace za jimi vymezený časový horizont a zohledňuje vývoj institucí i v roce 2011, což jí umožňuje analyzovat zkoumané instituce hlouběji, neboť řada otázek a nastavení fungování institucí v postlisabonském režimu se vyjasnila až s delším časovým odstupem. Naopak v českém prostředí obdobně koncipovanou publikaci dosud postrádáme. Neznamená to ale, že by problematice Lisabonské smlouvy nevěnovali čeští akademici pozornost. Zmínit lze například detailní právní komentář Lisabonské smlouvy publikovaný autorským kolektivem vedeným Jindřiškou Syllovou, Lenkou Pítrovou a Helenou Paldusovou2 nebo publikaci Vybrané teoretické problémy vztahu evropského a národního práva po ratifikaci Lisabonské smlouvy od kolektivu autorů z Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze3.

Skutečnosti, že unijní instituce nejsou pouhou neutrální platformou pro formulaci, provádění a kontrolu unijních aktivit, si pochopitelně povšimli i teoretici evropské integrace. Nikoli překvapivě byl pro tuto knihu inspirací zejména nový institucionalismus, chápající v obecné rovině instituce jako významný faktor ovlivňující politický proces.4 Přestože je nový institucionalismus kritizován pro roztříštěnost záběru a postojů,5 lze tuto „roztříštěnost“ chápat jako pozitivum, neboť umožňuje komplexní analýzu zkoumaných institucí. Nový institucionalismus tak poskytl základ pro pochopení provázanosti předlisabonského a postlisabonského vývoje unijních institucí i pro umírněnou skepsi k naší schopnosti, stejně jako schopnosti tvůrců Lisabonské smlouvy detailně předvídat chování institucionálních aktérů v postlisabonském období. Umožnil rovněž pohlédnout za horizont pouhé úpravy postavení unijních institucí ve formálních právních dokumentech a zohlednit symbolické aspekty jejich aktivit a úsilí o posílení vlastní legitimity. Na jeho základě bylo možné také lépe pochopit strategické chování unijních institucí jak ve vztahu k sobě samým, tak ke členským státům směřující k maximalizaci svého vlivu v postlisabonské Unii.6

Jednání vedoucí k Lisabonské smlouvě a institucionální vývoj po jejím vstupu v platnost poskytují šanci demonstrovat aplikaci nového institucionalismu v praxi. V souladu s tezemi nového institucionalismu formulovaného Olsenem a Marchem se tak naše publikace nezabývá pouhou otázkou jak konkrétní [unijní] instituce „ovlivnila změny přijaté v Lisabonské smlouvě“, ale svou pozornost rozšiřuje i na analýzu „dynamiky změny chápané z hlediska vzájemné interakce a napětí mezi protichůdnými institucionálními strukturami, normami, pravidly, identitami a zavedenými postupy“ v Evropské unii.7 Na lisabonské reformě unijních institucí se publikace proto pokusí demonstrovat, jaká byla motivace pro reformu, vysvětlit, jaké varianty reformy se nabízely, které změny byly nakonec do Lisabonské smlouvy začleněny, jaké otázky ponechala Lisabonská smlouva otevřené a jaké jsou důsledky existence „lisabonských nedodělků“ v postlisabonské Evropské unii.

Komplexní charakter institucionální reformy v Lisabonské smlouvě je v knize zohledněn v analýze dopadů Lisabonské smlouvy na (ne)rovnováhu vztahů mezi unijními institucemi. U všech institucí je pozornost zaměřena i na otázku, nakolik byla příslušná instituce aktivním aktérem (nejen) své institucionální reformy a nakolik byla „tažena“ širší debatou o směřování evropské integrace. Aktivismus příslušné instituce pak neunikne analýze ani v postlisabonské Evropské unii, kde se naše pozornost přesunula na otázku, zda se unijní instituce spokojila se svým novým postavením podle Lisabonské smlouvy (a proč), nebo se pokusila (či byla nucena) svou postlisabonskou roli redefinovat (a proč).

Kapitoly věnované jednotlivým institucím (a kapitola věnovaná vnější reprezentaci EU) proto obsahují sekce o pozici instituce v procesu evropské integrace a jejích vztazích s ostatními unijními aktéry, o dopadu rozšíření Evropské unie v letech 2004 a 2007 a její adaptaci na novou situaci v rámci předlisabonského smluvního rámce Evropské unie, změně instituce podle Lisabonské smlouvy a jejím postlisabonském chování (včetně reakce na krizi veřejných rozpočtů unijních států v letech 2010–2011).

Publikace se postupně zaměří na klíčové unijní instituce: Evropskou radu, Radu EU, Evropskou komisi, Evropský parlament a na Soudní dvůr Evropské unie. Zvláštní kapitola je pak věnována institucionálnímu zajištění vnějších vztahů Evropské unie, zejména novému formátu vysoké představitelky Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a nově vytvářené Evropské službě pro vnější činnost8. Na příkladu Evropské rady se mimo jiné snažíme ukázat její „dozrání“ ve vrcholný orgán Evropské unie a hledání role pro jejího nového předsedu. Rada EU poskytne příklad debaty o novém formátu hlasování mezi členskými státy, transformaci rotujícího předsednictví i hledání nové rovnováhy sil s Evropským parlamentem a Evropskou komisí. Kapitoly věnované Evropské komisi a Evropskému parlamentu umožní demonstrovat parlamentní snahy o expanzi pravomocí na samé limity Lisabonské smlouvy, a to i na úkor svého tradičního spojence – Evropské komise. Text věnovaný soudům Evropské unie se soustředí na potenciál nenápadné expanze soudní kontroly v postlisabonské Evropské unii. Kapitola o vnější reprezentaci Evropské unie pak analyzuje silné i slabé stránky vytváření unijních institucí (téměř) na zelené louce a zmatky a tenze obsažené v tomto procesu.

Jiné instituce jsou opomenuty jednak s ohledem na jejich omezený význam pro podstatu fungování evropské integrace (unijní agentury, poradní výbory) a jednak s ohledem na skutečnost, že příslušná instituce byla Lisabonskou smlouvou modifikována jen velice omezeně a její uzavřenost brání řádné analýze jejího postlisabonského vývoje (Evropská centrální banka).

Předkládaná publikace zasahuje do několika etap vývoje zřizovacích smluv, což může přinášet terminologické problémy. Používána jsou běžná označení jako Římská smlouva, Jednotný evropský akt, Maastrichtská smlouva, Amsterodamská smlouva, Smlouva z Nice nebo Lisabonská smlouva, pokud je odkazováno na změny zavedené příslušnou reformou primárního práva, i když takto označované dokumenty formálně hovoří o změně Smlouvy o založení Evropského společenství (SES), Smlouvy o založení Evropské unie (SEU) nebo Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Odkazy na specifické smlouvy (SES, SEU, SFEU) jsou používány při odkazech na konkrétní klauzule (články) zřizovacích smluv. Pojem SES logicky odkazuje k předlisabonské situaci, pojem SFEU k postlisabonské situaci. SEU se pak může vztahovat k jakémukoli období po Maastrichtské smlouvě a jeho konkrétní verze (tj. původní SEU, SEU po Amsterodamské smlouvě, SEU po Smlouvě z Nice, SEU po Lisabonské smlouvě) je možné odvodit z kontextu popisované situace a příslušné podkapitoly, ve které se vyskytuje, případně podle explicitního odkazu na konkrétní verzi smlouvy v textu.

1 Joint Study CEPS, EGMONT a EPC: The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, listopad 2007, 45, http://www.ceps.eu/files/book/1554.pdf (staženo 14. 4. 2010). Joint CEPS, EGMONT and EPC Study: The Treaty of Lisbon: A Second Look at the Institutional Innovations, Brussels, září 2010, http://www.ceps.be/book/treaty-lisbon-second-look-institutional-innovations (staženo 5. 10. 2011).

2 Syllová, Jindřiška – Pítrová, Lenka – Paldusová, Helena a kolektiv: Lisabonská smlouva – komentář. Praha: C. H. Beck 2011.

3 Kolektiv autorů: Vybrané teoretické problémy vztahu evropského a národního práva po ratifikaci Lisabonské smlouvy. AUC Iuridica 1/2011, Praha: Karolinum 2011.

4 March, James G. – Olsen, Johan P.: The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life. American Political Science Review 78, č. 3 (září 1984): 734.

5 Řada studií věnovaných novému institucionalismu rozeznává tři typy – historický, sociologický a racionální volby. Například Hall, Peter A. – Taylor, Rosemary C. R.: Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies 44, č. 5 (prosinec 1996): 936–957; Lecours, André: New Institutionalism: Issues and Questions. In Lecours, André (ed.): New Institutionalism. Theory and Analysis Toronto, Buffalo, London: University of Toronto Press, 2005, 3–25; March – Olsen, The New Institutionalism, 734–749. Na druhé straně B. Guy Peters vymezuje sedm typů nového institucionalismu: normativní, racionální volby, historický, empirický, mezinárodní, sociologický a institucionalismus zájmových skupin. Peters, B. Guy: Institutional Theory in Political Science: The ‚New Institutionalism‘. 2nd edition, London, New York: Continuum, 2007. Lowndes, Vivien: The Institutional Approach. In Marsh, David – Stoker, Gerry (eds.): Theory and Methods in Political Science. 3rd edition, Houndmills, New York: Palgrave Macmillan, 2010, 64, 78–79.

6 Hall – Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, 938, 941–942, 947, 949; Lecours, New Institutionalism: Issues and Questions, 9, 15; Lowndes, The Institutional Approach, 65.

7 March, James G. – Olsen, Johan P.: Elaborating New Institutionalisms, Working Paper, no. 11, březen 2005, Oslo: Centre for European Studies, ARENA, www.arean.uio.no, 17 (staženo 18. 8. 2011).

8 Oficiální český překlad anglického názvu je Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ). Při neformálních jednáních v rámci české státní správy se ovšem stále častěji používá označení Evropská služba vnější akce, a zejména příslušná zkratka ESVA, která je v mluvené češtině podstatně praktičtější než formálně správná ESVČ. Tato publikace se nicméně drží formální varianty.

Evropská rada

Eliška Tomalová

Dlouhodobým paradoxem institucionální pozice Evropské rady byl rozpor mezi jejím silným faktickým vlivem aslabým formálním zakotvením. Ikdyž mezivládní summity, na kterých se setkávají šéfové států avlád, hrály pro fungování evropské integrace klíčovou roli již od jejích počátků, kformalizaci summitů došlo až vpolovině sedmdesátých let. Ani poté nebyla Evropská rada zařazena do standardní unijní institucionální struktury asetkání prezidentů apremiérů unijních zemí byla roztříštěna do několika odlišných formací. Teprve Lisabonská smlouva zařadila Evropskou radu mezi standardní instituce Evropské unie aumístila ji přímo na vrchol unijní institucionální architektury.

Evropská rada před Lisabonskou smlouvou

Evropská rada zastupovala na úrovni Evropské unie členské státy abyla složena zhlav států avlád apředsedy Evropské komise. Její členové byli na setkáních doprovázeni ministry zahraničí členských států, zasedání se dále účastnili další člen Evropské komise, vysoký představitel pro společnou zahraniční abezpečnostní politiku agenerální tajemník Rady. Vněkterých případech byli přítomni ičlen Komise zodpovědný za vnější vztahy Evropské unie akomisař pro hospodářské aměnové záležitosti. Ve společném sále se členy Evropské rady zasedali také stálý představitel předsedající země při Evropské unii adalší poradci, kteří se ovšem nepodíleli na diskusi. Stálí představitelé při Evropské unii ostatních členských států se schůzek Evropské rady neúčastnili.9

Pro pochopení fungování avlivu Evropské rady je důležité si uvědomit, že setkání hlav států avlád členských států Evropské unie nabývalo několika různých podob,10 které zprávního hlediska určovaly formální výstupy jednání prezidentů či premiérů unijních zemí. Prvním případem byla Evropská rada stricto sensu (která podle Smlouvy oEU „dává“ Unii nezbytné podněty pro její rozvoj avymezuje obecné politické směry tohoto rozvoje). Druhý představovala setkání nejvyšších představitelů jakožto členů jedné zformací Rady složené zhlav států avlád (tzv. HSG Council). Třetí možnou situací byla diplomatická konference na úrovni nejvyšších představitelů členských států, například ve formě mezivládní konference.

Zpředchozího odstavce vyplývá, že vzhledem krůzným typům setkávání nejvyšších představitelů členských států na sebe Evropská rada či tzv. de facto Evropská unie brala iřadu funkcí. Je obtížné tyto funkce systematicky oddělit ahierarchizovat, neboť pouze část znich je definována, byť velice široce, vrámci primárního práva (zejména ve Smlouvě oEvropské unii). Druhou skupinu představují kompetence, které na sebe zástupci členských států vzali sami ajež se odvíjejí od politické autority této instituce. Jan Werts definuje dokonce dvanáct rolí, které mohla Evropská rada sehrát: (1) Evropská rada jako orgán Evropské unie určující základní impulzy pro další směřování evropské integrace; (2) Evropská rada jako rozhodovací orgán voblasti společné zahraniční abezpečnostní politiky avoblasti společné obranné politiky ajako orgán se jmenovacími pravomocemi; (3) Evropská rada jako Rada na úrovni hlav států avlád; (4) Evropská rada jako setkání nejvyšších představitelů členských států vrámci Mezivládní konference; (5) Evropská rada jako instance d‘appel anejvyšší arbitr vpřípadě, že Rada nebo jiná nižší administrativní jednotka není schopna dosáhnout dohody; (6) Evropská rada jako orgán přijímající víceletý finanční rámec Evropské unie; (7) Evropská rada jako koordinátor velkých projektů; (8) Evropská rada jako místo neformální výměny názorů; (9) Evropská rada jako politická konference na nejvyšší úrovni; (10) Evropská rada jako hlavní kontaktní prvek Evropské unie smédii; (11) setkání Evropské rady jako příležitost pro zástupce jednotlivých států získat mezinárodní souhlas snárodními politikami a(12) Evropská rada, která vpřípadě nutnosti funguje jako brzda evropské integrace.11

Vzhledem kheterogennímu charakteru formací Evropské rady se pro setkávání na nejvyšší úrovni vžil pojem summitry. Vpřípadě evropské integrace byla setkání Evropské rady ve formě summitů hlavní příležitostí kvelkým rozhodnutím aurčovala také rytmus politického aadministrativního života Evropské unie. Zajímavým vedlejším efektem důležitosti summitů vrámci evropské integrace byly idopady na změny ve vnitřní struktuře politických systémů členských států. Vzhledem kdůležité roli, kterou hlavy států avlád sehrávaly během setkání Evropské rady, docházelo ikposílení této části exekutivy na domácí scéně. Jednalo se ovýznamný projev europeizace domácí politiky, zde konkrétně díky vlivu systému evropských summitů.12

Rozhodování uvnitř Evropské rady bylo tradičně založeno na konsenzu. Pro setkání Evropské rady tudíž neplatilo pravidlo kvalifikované většiny jako vpřípadě Rady. Platil zde teoreticky princip rovnosti, kdy vpřípadě hlasování disponoval každý členský stát jedním hlasem bez ohledu na svou velikost. Fakticky si ovšem tyto hlasy rovné nebyly, váha hlasu velkého státu byla samozřejmě odlišná od malého státu. Existovala zde nicméně málo využívaná možnost vetovat rozhodnutí. „Tajemnost“ fungování Evropské rady posilovala iskutečnost, že vpředlisabonské Evropské unii neexistoval pro jednání Evropské rady formální jednací řád. Vzhledem kuzavřenosti jednání lze proto osamotném průběhu rozhodování aoatmosféře uvnitř jednací síně jen spekulovat nebo usuzovat na základě několika svědectví účastníků. Evropská rada nebyla místem veřejné debaty. Ztohoto hlediska si uchovala určitou auru moci, která často nepronikla za zdi sálu, kde se nejvyšší představitelé členských států setkávali.

Vliv Evropské rady byl výrazně posilován médii. Každé setkání Evropské rady bylo velkým mediálním představením. Na první pohled se tento aspekt jeví jako nepodstatný, ale hrál významnou roli nejen zhlediska vnímání důležitosti Evropské rady jako instituce, byl také pozitivním prvkem pro evropskou integraci jako takovou. Na rozdíl od ostatních institucí Evropské unie se setkání Evropské rady těšila velké pozornosti ze strany novinářů. Přítomnost nejvyšších představitelů členských států vytvářela hvězdnou konstelaci abyla zajímavějším zpravodajským materiálem než například zasedání Evropského parlamentu. Díky formě setkání irozhodování se tak Evropská rada pro evropské občany stávala nejčitelnější anejsrozumitelnější institucí ado jisté míry tak hrála roli ijako součást veřejné diplomacie Evropské unie. Tímto způsobem mohla samozřejmě prospět také Evropské unii jako celku, když díky mediálnímu zájmu, který generovala, šířila povědomí oevropské integraci. Ze zájmu médií mohla vždy těžit ipředsedající země, jež skrze svého nejvyššího představitele vysílala signály takédomácímu publiku.

Vzhledem ke specifickému postavení Evropské rady vinstitucionální architektuře Evropské unie je důležité zmínit její vztah khlavním evropským orgánům. Vztahy sostatními institucemi lze rozdělit do tří kategorií. Vpřípadě Evropské komise se jednalo ovztah založený na spolupráci, jejíž forma akvalita ale záležely na konkrétní podobě Komise. Na druhé straně si Evropská rada postupně osvojovala výlučné právo Komise předkládat legislativní návrhy anahradila ho vřadě citlivých témat klasickým mezivládním jednáním mezi členskými státy. Neznamená to, že by Evropská rada nahrazovala Komisi, spíše postupně oslabovala aoslabuje její roli ve prospěch mezivládního řešení. Díky politické váze Evropské rady, kterou Komise nedisponuje, se Evropská rada stala nejvyšší politickou autoritou Evropské unie, jejíž rozhodnutí zavazují členské státy.

Co se týče vztahu Evropské rady vůči Radě EU, jednalo se ovztah nadřazenosti–podřízenosti. Jejich vazba byla velice úzká abyla určována zejména dvěma aspekty. Vprvní řadě je patrné, že od zrodu Evropské rady ztratila Rada EU velkou část své politické váhy astala se spíše orgánem technické povahy. Nebylo výjimkou, že Evropská rada udílela různým formacím Rady instrukce včetně termínů pro jejich provedení. Ztohoto pohledu byla Rada EU neformálně podřízena Evropské radě. Za druhé nelze opomenout problematickou rovinu koordinace aktivit různých formací Rady.13 Evropská rada vdobě svého vzniku vroce 1974 svěřila koordinaci činnosti RadyEU ministrům zahraničí členských států, kteří ovšem nebyli schopni tuto funkci uspokojivě plnit.14 Vneposlední řadě vpraxi platilo, že vsituaci, kdy Rada EU nebyla schopna dosáhnout dohody, posouvala se rozhodnutí do Evropské rady, jež vzhledem ktomu, že nebyla zatížena technickými detaily daného problému, snáze došla krozhodnutí.

Na rozdíl od dvou výše jmenovaných institucí zůstával Evropský parlament ve vztahu kEvropské radě Popelkou, vreálném fungování ale docházelo ksoupeření mezi oběma institucemi. Je to určitý paradox, protože to byla právě rozhodnutí Evropské rady, na základě kterých byla vminulosti posilována role Parlamentu vevropském legislativním procesu: Vroce 1974 šéfové států avlád rozhodli ovšeobecné přímé volbě poslanců do Evropského parlamentu, Jednotný evropský akt zroku 1987 dal Parlamentu právo zapojit se do procedury spolupráce aSmlouva oEvropské unii zroku 1993 do spolurozhodovací procedury, jejíž působnost byla nadále rozšiřována. Vzájemné vztahy Evropské rady aEvropského parlamentu zůstávaly přesto sporadické, nehledě na to, že obě tělesa na sebe navzájem pohlížela sneskrývanou lhostejností. Debaty na půdě Evropského parlamentu, které se vztahovaly ksetkáním Evropské rady, byly tradičně provázeny nízkou účastí ze strany europoslanců. Ze strany Evropského parlamentu byla patrná dokonce nedůvěra kEvropské radě vycházející zpřesvědčení, že vzhledem ke své mezivládní povaze má Evropská rada potenciál narušit institucionální rovnováhu vEvropské unii založenou na spolupráci Komise, Rady aParlamentu.15 Evropský parlament zůstával také jedinou institucí Evropské unie zahrnutou do legislativního procesu, která se neúčastnila setkání Evropské rady, trpěl tudíž nedostatkem informací ojejích aktivitách.16 Jedinými dvěma okamžiky, kdy docházelo kužšímu kontaktu mezi oběma tělesy, tak zůstávala pravidelná zpráva podávaná předsedou Evropské rady na plenárním zasedání Evropského parlamentu po každé schůzi ve Štrasburku aprojev předsedy Evropského parlamentu při zahájení setkání Evropské rady.

Vliv rozšíření 2004 a2007 na fungování Evropské rady

Evropská rada arozšiřování Evropské unie byly odjakživa spjaté, neboť de facto Evropská rada rozhodovala odalším rozšiřování aojeho podmínkách. Bylo to právě na zasedání Evropské rady vKodani, kde došlo kpolitickému rozhodnutí, jaká pravidla budou řídit další vlnu rozšíření. Členové Evropské rady zde stanovili tzv. kodaňská kritéria závazná pro budoucí členské státy. Inásledná zasedání Evropské rady představovala stěžejní mezníky dalšího rozšiřování Evropské unie: Essen (1994, zasedání Evropské rady se poprvé zúčastnili zástupci přidružených států abyl zde zahájen tzv. strukturovaný dialog založený na každoročním setkání zástupců členských akandidátských zemí), Madrid (1995, Evropská rada vytyčila časový plán rozšíření), Lucemburk (1997, bylo přijato rozhodnutí ozahájení procesu rozšíření se státy střední avýchodní Evropy asKyprem), Berlín aHelsinky (1999, padlo rozhodnutí ozahájení jednání opřistoupení sBulharskem, Lotyšskem, Litvou, Slovenskem, Rumunskem aMaltou), Nice (2000, objevilo se datum 2004 jako rok, kdy kandidátské země budou mít své europoslance, tj. de facto byl stanoven termín pro vstup), Kodaň (2002, na politické úrovni byla uzavřena dohoda opřistoupení sdeseti kandidátskými zeměmi).

Praxe summitry byla ipo rozšíření zachována, ale každé další rozšíření ovlivnilo fungování, mocenské vztahy arovnováhu uvnitř této instituce. Rozšiřování znamenalo vprvní řadě zvyšování počtu členů Evropské rady, což pokaždé změnilo atmosféru apovahu jednání. Od svého vzniku vroce 1974, kdy se scházeli představitelé členských setkání ve velice komorní aneformální atmosféře, do současnosti, kdy se počet osob vsále během jednání rady blíží stovce, došlo kvelkému posunu. Rozšíření tak měla vliv na Evropskou radu zejména zhlediska početního. Je zřejmé, že při větším počtu účastníků je dohoda zdlouhavější aobtížnější. Platí ale, že distribuce rolí vEvropské radě přetrvává – spolupráce Francie aNěmecka hraje inadále stěžejní roli. Svůj význam má také délka členství vEvropské unii. Ztohoto hlediska jsou státy střední avýchodní Evropy stále nováčky aneaspirují (svýjimkou Polska, které se řadí mezi větší státy Evropské unie, amá tudíž ivětší ambice) na rozhodující vliv vEvropské radě. Vtomto kontextu Evropská rada sehrála svou roli ijako platforma pro socializaci představitelů nových členských států, jejich začlenění do širšího kolektivu vrcholných evropských představitelů apochopení základních vazeb amechanismů vrámci vrcholného orgánu Evropské unie.

Reformy Evropské rady bez změn primárního práva

Zasedání Evropské rady vSeville včervnu 2002, které sehrálo stěžejní roli při přípravě Evropské unie na další vlnu rozšíření, rozhodlo odůležitých organizačních změnách, jež ale nevyžadovaly změny vprimárním právu. Jejich cílem bylo zajistit efektivitu Evropské rady. Mezi nejvýznamnější body patřilo jasnější vymezení délky aprůběhu jednání, azejména důraz na přípravu každého zasedání. Díky dokumentu ze Sevilly bylo dopředu zřejmé, které body se mají objevit na jednání Evropské rady, což dříve nebylo samozřejmostí. Zavedena byla také praxe, že tři měsíce před konáním zasedání Evropské rady Generální sekretariát Rady společně spředsednickou zemí ave spolupráci sKomisí připravil hlavní body agendy. Posílena byla irole COREPERu (Výboru stálých zástupců členských zemí při EU), COPSu (Politického abezpečnostního výboru) aGAERCu (Rady pro všeobecné záležitosti avnější vztahy) při přípravě aeditaci závěrů summitu. Dalším krokem se stalo vytvoření konceptu závěrečné zprávy.

Mimo rámec výše zmíněných dokumentů jsou zhlediska posunů ve vnímání pozice členských států zajímavé snahy oposílení vlivu setkávání na nejvyšší úrovni. Příkladem takového úsilí azároveň neúspěšným pokusem mimo oblast primárního práva je iniciativa francouzského prezidenta Nicolase Sarkozyho zpodzimu roku 2008, kdy naplno propukla světová finanční krize. Sarkozy tehdy propagoval myšlenku, aby se Euroskupina, která na neformální bázi sdružovala ministry financí států eurozóny ado ratifikace Lisabonské smlouvy nebyla institucionalizována, scházela rovněž na nejvyšší úrovni. Vznikla by tak konkurenční forma evropské ekonomické vlády, kde by část členských států získala možnost vužším kruhu řešit ijiné otázky než jen ty, které se vztahovaly keurozóně. Vtisku se tehdy objevily takézprávy otom, že Francie sama by ráda tomuto uskupení předsedala aposílila tak na jedné straně svůj vliv vEvropské unii azároveň by jistým způsobem prodloužila své předsednictví vRadě EU. Právě vtéto době se ukázalo, že Evropská rada představovala adekvátní fórum na vládní úrovni pro řešení podobných otázek. Krize zroku 2008 je dobrým příkladem toho, že jednou zhlavních funkcí Evropské rady byla aje schopnost fungovat jako mechanismus při řešení krizí.17

Dalším významným posunem, který nebyl výslovně zakotven vprimárním právu, ale běžně se vyskytoval vpolitické praxi, bylo využívání možnosti organizace neformálních setkání hlav států avlád. Na základě výše zmíněných pravidel ze Sevilly se Evropská rada začala scházet čtyřikrát do roka. Nad tento rámec měla země vykonávající předsednictví vRadě EU možnost kdykoli svolat mimořádná nebo neformální setkání18, na která se nevztahovala pravidla orozhodování ajejich implementaci vEvropské unii. Tento typ setkání získával stále více na významu ana četnosti, byl příležitostí setkat se vuvolněnější atmosféře bez povinnosti usnést se na závazných rozhodnutích. Přesto nelze taková setkání podceňovat.

Změny Evropské rady podle Lisabonské smlouvy

Vliv Evropské rady na konečnou podobu Lisabonské smlouvy

Vminulosti stála Evropská rada asní provázaná mezivládní konference uzrodu všech důležitých institucionálních reforem Evropské unie, okterých bylo rozhodnuto na mezivládních konferencích. Proces zrodu Lisabonské smlouvy vykazuje ale ve srovnání spředešlými reformami Evropské unie jisté odlišnosti. Předobraz Lisabonské smlouvy představovala nakonec neratifikovaná ústavní smlouva, do jejíž přípravy byla zapojena nejen mezivládní konference, ale také Konvent obudoucnosti Evropy, kde byly zastoupeny členské státy akandidátské země (reprezentant vlády adva reprezentanti národních parlamentů), Evropský parlament aKomise (dva eurokomisaři). Vzhledem kvýrazné podobnosti obou smluv je patrné, že již debaty předcházející zasedání Konventu ajeho průběh naznačily rozložení sil ahlavní preference jednotlivých členských států aevropských institucí.

Od začátku celého procesu vedoucího kLisabonské smlouvě bylo zřejmé, že votázce posílení role Evropské rady a vzniku jejího stálého předsednictví bude vopozici na jedné straně formace tvořená velkými státy, na straně druhé menší státy, Evropská komise a Evropský parlament. Jedním zhlavních symbolů snahy velkých států Evropské unie vedených Francií a Německem o posílení pozice Evropské rady bylo zavedení stálého předsednictví a vytvoření postu „evropského prezidenta“. Myšlenka to nebyla zcela nová, již vroce 1979 se zpráva Tří moudrých mužů zmiňuje o této roli, nápad převzal i Giscard d´Estaing vroce 1984 a později také Jacques Chirac. Vroce 2003 Německo a Francie vrámci Konventu vydali společné prohlášení19 vtomto smyslu a získaly podporu velkých států i předsedy Konventu. Evropská komise se této tendence obávala. Snažila se potlačit snahy velkých členských států posílit vliv Evropské rady, stavěla se také proti vytvoření funkce jejího stálého předsedy. Ve stejné době iEvropský parlament odmítl myšlenku na posílení role Evropské rady. Menší členské státy se taktéž obávaly stálého předsednictví. Jádrem obav byla samozřejmě marginalizace jejich vlivu; ztohoto pohledu jim byla Evropská komise názorově bližší než velké členské státy, neboť představovala určitou garanci rovnováhy. Vdubnu 2003 se dokonce vytvořila koalice sedmnácti menších členských států, které se shodly na odmítnutí stálého předsednictví. Malé státy volaly po zachování rotačního principu, jenž po téměř půl století představoval symbol rovnosti mezi členskými státy. Ovšem přes zjevnou opozici ze strany malých členských států se nakonec větším státům podařilo stálé předsednictví Evropské rady prosadit. Tento výsledek se dá interpretovat jako vítězství velkých států, jehož důsledkem je posílení Evropské rady jako instituce. Významný podíl na tom měla především Francie, která byla úspěšná ve své snaze posílit mezivládní prvek vevropské integraci. Tento trend je vsouladu sdlouhodobými francouzskými prioritami. Jak píše Werts, nejen při zrodu Evropské rady vroce 1974, ale i při jejím potvrzení jako oficiální evropské instituce vletech 2003 a 2007 se malé státy musely spokojit skompromisy symbolizujícími vyvažování vlivu mezivládního prvku. Vroce 1974 se jednalo oschválení všeobecných voleb do Evropského parlamentu, vroce 2003 oslib volby předsedy Evropské komise Evropským parlamentem. Tyto kompromisy umožnily „povýšení Evropské rady na nejvýznamnější instituci Evropské unie na popud velkých států a zejména Francie“.20

Formalizace astabilizace Evropské rady

Lisabonská smlouva Evropskou radu institucionálně ukotvila, zjednodušila a(vpodobě ustavení jejího stálého předsedy) posílila její kontinuitu. Hlavní změnou, kterou Lisabonská smlouva zavádí, je formalizace Evropské rady. Vytváří zní poprvé jednu zoficiálních institucí Evropské unie (čl. 13 a15 SEU) ačiní zní tak formálně nejdůležitější mocenské centrum vEvropské unii. Její původní funkce vpodobě, vjaké je definována vprimárním právu, se nemění. Podle článku 15 SEU: „Evropská rada dává Unii nezbytné podněty pro její rozvoj avymezuje její obecné politické směry apriority. Nevykonává legislativní funkci.“ Stejný článek Lisabonské smlouvy specifikuje složení Evropské rady. Postlisabonskou Evropskou radu „tvoří hlavy států nebo předsedové vlád členských států společně sjejím předsedou apředsedou Komise. Jejího jednání se účastní vysoký představitel Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku“. Jak je patrné, nejsou zde jako účastníci jednání Evropské rady explicitně zmíněni ministři zahraničí, kteří od počátku fungování této instituce na jejích setkáních participovali.

Ze strukturálního hlediska je důležité podtrhnout dva trendy, které Lisabonská smlouva přináší. Za prvé jde ovýrazné zjednodušení. Tím, že byla Evropská rada formálně zařazena mezi evropské instituce, stala se čitelnější. Jedná se zejména ozrušení možnosti, aby se Evropská rada scházela jako jedna zformací Rady ve složení hlav států avlád, atak mohla přijímat právně závazná rozhodnutí. Lisabonská smlouva tedy ruší tzv. HSG Council, jehož existence byla potvrzena ve Smlouvě oEvropské unii. Hlavním důvodem je sjednocení jejího formátu – Evropská rada je zkrátka Evropskou radou.

Druhou změnou dle Lisabonské smlouvy je zrušení rotačního předsednictví Evropské rady azavedení institutu jejího stálého předsednictví, které je zároveň nejzásadnější, navenek nejviditelnější anejvíce medializovanou změnou týkající se nejen Evropské rady, ale pravděpodobně icelé Lisabonské smlouvy. Jak již bylo uvedeno výše, do přijetí Lisabonské smlouvy fungoval vrámci Evropské rady, stejně jako na úrovni jednotlivých formací Rady, princip rotačního předsednictví, který byl vymezen šestiměsíčním působením jednotlivých členských států, respektive jejich vrcholných představitelů vroli předsedy Evropské rady. Lisabonská smlouva přináší vtéto otázce zásadní změnu azároveň institucionalizuje tzv. dvojí předsednictví, tj. situaci, kdy včele Evropské rady stojí její stálý předseda, zatímco jednotlivým formacím Rady (svýjimkou Rady pro vnější vztahy) předsedají zástupci toho členského státu Evropské unie, který vdané době vykonává rotační předsednictví.

Pravomoci afunkce stálého předsedy jsou zmíněny vpěti článcích smluv. Nejvíce se tématu věnuje článek15 SEU, který specifikuje formální stránku jeho zvolení, odvolání zfunkce, hlavní úkoly akompetence. Dle Lisabonské smlouvy je stálý předseda Evropské rady volen kvalifikovanou většinou na dva apůl roku, ato maximálně dvakrát po sobě. Mezi jeho hlavní funkce patří vedení jednání Evropské rady azajišťování přípravy akontinuity těchto jednání. Předseda Evropské rady dále zastupuje Evropskou unii „vzáležitostech týkajících se společné zahraniční abezpečnostní politiky, aniž jsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku […]“. Vneposlední řadě disponuje pravomocí formálně svolat konvent, který by rozhodl oprovedení změn ve smlouvách, pokud se Evropská rada politicky rozhodne zahájit proces reformy smluvního rámce evropské integrace (čl.48 odst.3 SEU).

Hlavní výhoda institutu stálého předsedy Evropské rady se odvozovala oddlouhodobější než jen šestiměsíční povahy nového formátu předsednické funkce. Jedná se především ovýhodu časovou – stálý předseda má více času „prostudovat dokumenty, čas na pochopení zdrojů neshod, čas na hledání řešení, a především čas na vybudování osobních vztahů se všemi zúčastněnými“.21

Jak je zcitovaných článků zřejmé, definice funkce stálého předsedy Evropské rady vsobě nese velký potenciál umožňující svému nositeli stát se jednou zhlavních vůdčích osobností Evropské unie. Skrývá vsobě ale i celou řadu problematických bodů, jež vyjasní (ačástečně již vyjasnila) praxe. První kontroverzní oblast představuje rovina organizace práce Evropské rady. Podle článku 16 SEU: „Rada pro všeobecné záležitosti zajišťuje soudržnost prací jednotlivých složení Rady. Ve spojení spředsedou Evropské rady a Komisí připravuje zasedání Evropské rady a zajišťuje jejich návaznost.“ Vzniká zde potenciální problém ztoho důvodu, že „schůzky Rady pro všeobecné záležitosti budou organizovány a řízeny rotačním předsednictvím, což může vyvolat střet zájmů mezi rotačním předsednictvím usilujícím ozískání více pravomocí a předsedou Evropské rady“.22

Nastavení vztahů mezi postlisabonskou Evropskou radou aostatními unijními institucemi

Další problematickou oblast představuje vztah mezi předsedou Evropské komise a předsedou Evropské rady. Předseda Komise má díky delší tradici své funkce lépe vymezené místo vrámci evropských institucí. Jeho role má ovšem techničtější charakter, jsou uněj oceňovány manažerské schopnosti a dovednost nalézt společnou řeč sostatními představiteli evropských institucí (před kterými musí často obhajovat činnost své instituce). Tematicky je jeho role více orientovaná dovnitř EU, jeho doménou jsou primárně vnitřní záležitosti Evropské unie. Giscard d‘Estaing vrozhovoru pro Le Figaro přirovnal jeho pozici kpostu premiéra země.23 Na rozdíl od předsedy Komise nemá stálý předseda Evropské rady povinnost zodpovídat se před jinými institucemi Unie. Jeho jediná povinnost vtomto smyslu spočívá vtom, že musí podle článku15 SEU Evropskému parlamentu po každém zasedání Evropské rady podávat zprávu.

Vkontextu vyjednávání Lisabonské smlouvy se také objevily dohady otom, jaké vztahy vzniknou mezi aktéry zahraniční politiky Evropské unie. Omožné rivalitě se mluvilo zejména vsouvislosti striem předseda Komise, předseda Evropské rady avysoký představitel Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku. Posledně jmenovaná funkce je jednou znovinek, které Lisabonská smlouva voblasti vnějších vztahů přináší. Vysoký představitel pro zahraniční věci abezpečnostní politiku je zároveň místopředsedou Evropské komise apředsedou Rady pro zahraniční věci, inovací je tedy jeho dvojí institucionální ukotvení. Zajímavé bude ale zejména jeho „soužití“ spředsedou Evropské rady. Podle článku18 SEU: „Vysoký představitel vede společnou zahraniční abezpečnostní politiku Unie. Přispívá svými návrhy kvytváření této politiky aprovádí ji jako zmocněnec Rady. Stejně jedná ivoblasti společné bezpečnostní aobranné politiky.“ Zároveň podle již výše zmíněného článku15 SEU: „Předseda Evropské rady zajišťuje na své úrovni avtéto funkci vnější zastupování Unie vzáležitostech týkajících se společné zahraniční abezpečnostní politiky, aniž jsou dotčeny pravomoci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku.“

Jak výše uvedené články Lisabonské smlouvy naznačují, ani jeden zaktérů nemá podle Lisabonské smlouvy výlučné právo na vytváření společné zahraniční abezpečnostní politiky Evropské unie. Izde proto platí, že Lisabonská smlouva stále nechává mnoho prostoru pro zhmotnění nové role vysokého představitele Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku. Jedním zmožných scénářů, který přichází vúvahu za situace, kdy představitelé všech tří funkcí – předseda Evropské rady, předseda Evropské komise avysoký představitel Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku – pracují ve vzájemné shodě apřátelské atmosféře, je vytvoření tří rovin reprezentace: předseda Evropské rady bude zastupovat Evropskou unii jako celek navenek votázkách zahraničněpolitických (stane se tedy de facto hlavní tváří EU vůči zbytku světa), předseda Evropské komise bude zastupovat Unii v(předlisabonských) komunitárních otázkách avysoký představitel Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku bude řídit vztahy na ministerské úrovni se třetími zeměmi. Vneposlední řadě je nutné připomenout, že existují oblasti vnější činnosti Unie (např. oblast obchodu, rozšíření nebo rozvojové politiky), které díky své zahraničněpolitické dimenzi spadají do kompetencí příslušných částí Evropské komise. Existují ovšem ioblasti nevyjasněných pravomocí, kde bude pravděpodobně rozhodováno podle konkrétní situace. Jedná se například ojednání oklimatických změnách, oblast energetiky apod. Je otázkou, zdali při podobných příležitostech bude Evropskou unii zastupovat příslušný komisař, zástupce státu předsedajícího vRadě EU nebo vysoký představitel Unie pro zahraniční věci abezpečnostní politiku.

Vývoj Evropské rady vpostlisabonském režimu

Herman Van Rompuy se ujal funkce stálého předsedy Evropské rady k1. prosinci 2009. Je na první pohled zřejmé, že jeho přístup kvýkonu daného postu bude stěžejní pro budoucí nastavení fungování institutu stálého předsednictví. Pro jeho působení včele „nového“ orgánu Evropské unie byly abudou určující tři roviny. Jedná se především omezinárodně politický kontext, který udává základní rámec práce Evropské rady. Druhý bod představuje utváření pozice mezi členskými státy, jejichž vrcholní představitelé vEvropské radě zasedají. Vneposlední řadě nelze opomenout hledání nových vazeb sdalšími institucemi Evropské unie

Závěr

9 Werts, Jan: The European Council. London: John Harper Publishing, 2008, 67.

11 Werts, The European Council, 37.

14 Werts, The European Council, 58.

16 Werts, The European Council, 54.

19 Convention doc. 489/3; AE, Europe Doc., 17. ledna 2003.