Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy

Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována a šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

Publikace vznikla v rámci řešení projektu Grantové agentury Univerzity Karlovy v Praze č. 264311 – Dvacet let politiky volebních reforem v České republice (1989–2009) řešeného na FF UK.

Mgr. Jakub Charvát, Ph.D.

POLITIKA VOLEBNÍCH REFOREM V ČR PO ROCE 1989

TIRÁŽ TIŠTĚNÉ PUBLIKACE:

Vydala Grada Publishing, a.s.

U Průhonu 22, 170 00 Praha 7

tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400

www.grada.cz

jako svou 5289. publikaci

Recenzovali:

prof. PhDr. Michal Klíma, M.A., CSc.

prof. dr. Miroslav Novák

Odpovědný redaktor Zdeněk Kubín

Sazba a zlom Vojtěch Kočí

Návrh a zpracování obálky Vojtěch Kočí

Počet stran 232

Vydání 1., 2013

Vytiskla Tiskárna PROTISK, s.r.o., České Budějovice

© Grada Publishing, a.s., 2013

© Jakub Charvát, student Filozofické fakulty Univerzity Karlovy v Praze, 2012

ISBN 978-80-247-4700-2

ELEKTRONICKÉ PUBLIKACE:

E-knihu ve formátu EPUB vytvořil Vojtěch Kočí

ISBN 978-80-247-8726-8 (ve formátu PDF)

ISBN 978-80-247-8727-5 (ve formátu EPUB)

ÚVOD

Volby a volební systémy představují jednu ze základních a nejpodstatnějších institucí moderních demokratických politických systémů a jsou jedním ze základních pilířů moderních demokracií jako takových. Výstižnou metaforu pro význam volebních institucí v rámci moderních demokracií užívá David Farrell, když označuje volební systémy za zuby ozubeného kola, které udržují správný chod kol demokracie (Farrell 2001: 2). Nastavení volebních pravidel alespoň částečně ovlivňuje fungování politických institucí v zemi, respektive definuje, jak bude politický systém vypadat a fungovat. Volby samotné pak, jak připomíná například Alan Renwick, leží v samém srdci moderních demokracií. Volby totiž typicky představují událost, kdy se občané stávají nejvíce přímo angažovaní v politickém procesu; determinují, kdo bude vládnout, a současně významně ovlivňují, jak bude vládní moc vykonávána (srv. Renwick 2010: 1). Burt L. Monroe a Amanda G. Rose navíc v této souvislosti zdůrazňují, že pochopení důsledků volebních systémů je důležité pro pochopení charakteru vlády, předvolebních i povolebních procesů formování koalic, jakožto i celkové stability demokratických režimů (Monroe – Rose 2002: 67).

Studium volebních systémů a jejich mechanismů je proto předmětem poměrně velkého množství odborné politologické literatury, ba dokonce patří k nejvýznamnějším tématům soudobé politologické analýzy. Nejpozději od čtyřicátých let 20. století volební systémy představují nadřazenou instituci v rámci politologického výzkumu a jsou vnímány jako klíčové instituce pro studium procesů vládnutí. Dlouhou dobu nicméně převládalo studium volebních systémů jako nezávislých proměnných. Hlavním cílem tohoto přístupu bylo definovat a kategorizovat jednotlivé typy volebních systémů a analyzovat jejich hlavní účinky a důsledky pro stranicko-politické soustavy. Většina studií a analýz vycházejících z této výzkumné perspektivy byla (a je) spíše empirického rázu a využívá primárně kvantitativních metod. Mimo zájem odborných studií ovšem prozatím zůstávala problematika původního vzniku a změn existujících volebních systémů, na což ve své studii upozorňovali například David Brady s Jongrynem Moem (viz Brady – Mo 1992: 407).

Tento převažující „nezájem“ o téma politiky volebních reforem byl dán zejména skutečností, že mezi odborníky na problematiku volebních systémů převládalo dlouhou dobu přesvědčení, že volební instituce se v okamžiku svého přijetí stávají stabilní a v podstatě neměnnou součástí existujících politických systémů, respektive že nedochází k žádným zásadním změnám volebních pravidel v ustavených demokraciích. Jak připomínají Monique Leyenaar a Reuven Hazan, volební systémy byly nahlíženy jako pevně dané v důsledku historických a kontextuálních faktorů (Leyenaar – Hazan 2011: 437).

Například Dieter Nohlen v souvislosti s možností zavádění reforem volebních systémů upozorňoval, že „fundamentální změny jsou málo časté a objevují se pouze ve výjimečných historických situacích“ (Nohlen 1984: 217). Nohlen tak v podstatě navázal na dřívější závěr Richarda Katze z práce A Theory of Parties and Electoral Systems z roku 1980. Katz ve svém textu mimo jiné uvádí, že volební reforma je ve stabilních demokraciích „pravděpodobná pouze tehdy, jako tomu bylo ve Francii po druhé světové válce či během Alžírské krize, zdá-li se, že země stojí na pokraji kolapsu“ (cit. podle Renwick 2010: 4). O racionální vysvětlení této skutečnosti se později pokusili Rein Taagepera s Matthewem Søbergem Shugartem, kteří připomínali, že většina existujících volebních systémů, i přes mnohé své nedostatky, uspokojuje hlavní účel své existence (vytvoření stabilního institucionálního rámce) lépe, než by to mohly činit nové (a neznámé) volební systémy; a to dokonce i tehdy, pokud by byl nový volební systém inherentně výhodnější. Jinými slovy, uchování známých nedostatků stávajícího volebního systému bylo vnímáno jako lepší řešení než případný přechod k novému nastavení volebních pravidel, protože neznáme jeho možné důsledky (srv. Taagepera – Shugart 1989: 218 a 236).

Teprve v posledních patnácti letech došlo k poměrně rapidní expanzi v oblasti studií volebních reforem (srv. Leyenaar – Hazan 2011; Pilet – Bol 2011: 569), zejména v kontextu ustavených demokracií. Podnětem pro rozvoj a zintenzivnění studia problematiky politiky volebních reforem se staly zejména výrazné změny volebních pravidel v ustavených demokraciích realizované v první polovině devadesátých let 20. století (na Novém Zélandu, v Japonsku, v Itálii či v Izraeli; diskuse o možnosti realizace volební reformy probíhala v devadesátých letech 20. století např. i ve Spojeném království). Postupem času se navíc zájem autorů začal stále intenzivněji orientovat i na problematiku volebních reforem v prostoru demokratizujících se zemí střední a východní Evropy (viz např. Juberías 1995; Ishiyama 1997; Birch et al. 2002; Birch 2003; Juberías 2004) i dalších vznikajících demokracií.

V souvislosti s výraznými podněty zvnějšku se tedy v posledním desetiletí 20. století začalo rozvíjet studium volebních systémů i jako závislé proměnné. Zájem se soustředil zejména na zkoumání podmínek, za nichž volební systémy vznikají, případně dochází k jejich změně (Chytilek et al. 2009: 95). Tato nová výzkumná perspektiva v oblasti volebních studií, tedy politika volebních reforem, v níž jsou volební systémy nahlíženy jako závislé proměnné, se zaměřuje jednak na popis procesu ustavování a původního designu volebních systémů, jednak na vysvětlení změn volebních systémů. Nová výzkumná perspektiva ovlivnila i dosud dominující metodologii v oblasti volebních studií. Pro politiku volebních reforem se totiž jako přínosnější ukázaly být spíše ve své podstatě kvalitativní analýzy, zatímco kvantitativní studie, které do té doby převládaly ve volebních analýzách, zůstávají spíše výjimkou. V analýzách politiky volebních reforem tak nacházíme jen minimum čísel a tyto nejsou obvykle zatíženy komplikovanými statistickými údaji. Metodologie je zaměřena spíše na detailní komparativní sledování procesů (process tracing), pročež primárně sestává z detailního zkoumání malého množství případů optikou vytvořeného teoretického rámce.[1]

Jak dále připomíná například Maxmilián Strmiska, problematika působení volebních systémů na stranicko-politické soustavy, včetně dopadu volebních reforem, zaujímá do jisté míry specifické postavení mezi politologickými tématy. Jedním z hlavních důvodů tohoto jevu je poměrně vysoká míra politizace tématu, přičemž tato politizace je produktem působení řady faktorů, které jsou jak endogenní, tak exogenní povahy vůči politické vědě (Strmiska 2004: 66).[2]

Jan Filip navíc konstatuje, že volební inženýrství je obvykle jakousi abstraktní hrou s propočty ze strany politologů. Praktická politika je však v první řadě o zájmech a o kompromisech. I sebelépe zkonstruovaný volební zákon tak podle Filipa nemusí uspět prostě proto, že bude při hlasování vyměněn za nějaký jiný, výhodnější předmět zájmu. Jinými slovy, o tom, zda bude volební reforma přijata, či nikoli, rozhoduje jedině to, kolik hlasů pro ni bude v okamžiku hlasování odevzdáno. Hlasující poslanci a senátoři se přitom chovají jako politici, nikoli jako vědci a politologové; rozhodují ve společenském kontextu konkrétní politické a hospodářské situace, kdy usilují o prosazení určitých zájmů, které aktuálně sledují (srv. Filip 1999: 80; Filip 2004a: 208).

Politizace problematiky volebních systémů je tak do značné míry dána specifickým postavením volebních institucí, na které již dříve upozorňovala ve svých textech řada autorů. Volební systémy dlouhodobě byly a nadále jsou považovány za jeden z nejvýznamnějších institucionálních mechanismů pro formování charakteru politické soutěže; strukturují například arénu politické soutěže či (volební) chování aktérů. Giovanni Sartori ve svém příspěvku nazvaném Political Development and Political Engineering z roku 1968[3] definoval volební systémy jako „nejvíce specifický manipulativní nástroj politiky“ (the most specific manipulative instrument of politics) (cit. podle Shugart 1992: 209; Lijphart 1994: 139). Volební systémy totiž představují nejvhodnější a nejefektivnější nástroj pro změnu charakteru demokratického režimu (srv. Lijphart 1995: 412); současně je změna volebního systému v naprosté většině případů jednodušším procesem nežli případná modifikace jiných základních aspektů ústavního a politického systému (Grofman – Fraenkel 2008: 71).

Institucionální, a zejména pak volební inženýrství tedy představuje jeden z potenciálních (a současně efektivních) nástrojů v rámci boje o politickou moc. Výběr konkrétních volebních pravidel může rozhodujícím způsobem ovlivnit vyhlídky jednotlivých politických subjektů na jejich postavení v politickém systému (a do určité míry i na jejich politické přežití). Jak navíc upozornil William Riker ve své práci The Art of Political Manipulation z roku 1986, dostanou-li politici příležitost, snaží se manipulovat demokratickými institucemi za účelem vlastního zvýhodnění (cit. podle Kaminski – Nalepa 2004: 369). Současně tedy platí, že volební systémy mohou být účelově upravovány s cílem naplnění předem stanovených partikulárních cílů iniciátorů změn. Protože volební systémy nevznikají ve vakuu, nýbrž jsou výsledkem politických debat a sporů, a protože navíc je to existující politická reprezentace, kdo v naprosté většině případů rozhoduje či spolurozhoduje o tvorbě volebních pravidel (podr. viz kap. 1), a tedy v přeneseném smyslu o způsobu vzniku politické reprezentace, stává se právě podoba volebního designu předmětem intenzivního sporu.

S ohledem na výše řečené je zřejmé, že nezbytnou součást analýzy politiky volebních reforem by měla (a musí) představovat snaha o maximální míru objektivnosti. Primárním cílem předkládané práce, v souladu s logikou argumentace Maxmiliána Strmisky (2004), je tedy snaha o co možná nejvíce nestrannou reflexi, vysvětlení a zachycení problematiky a okolností politiky sněmovních volebních reforem v Československu a České republice po roce 1989. Cílem naopak není snaha o přímou ani nepřímou formu obhajoby jakýchkoli konkrétních, politicky motivovaných projektů volebních reforem či zdůvodňování vhodnosti konkrétního volebního systému. Nejde o to, přesvědčit čtenáře, aby podporoval nějaké konkrétní nastavení volebních pravidel. Předkládaná studie tak navazuje na (metodologickou) tradici zachovávání si určitého odstupu (na rozdíl od dříve publikovaných deskriptivních a preskriptivních prací), kterou explicitně vyjádřili například Rein Taagepera a Matthew Søberg Shugart zdůrazněním, že nemají žádnou citovou vazbu (no emotional attachment) ke kterémukoli z volebních systémů (Taagepera – Shugart 1989: 236).

CÍLE, METODY A VÝCHODISKA PRÁCE

Ústředním tématem a hlavním cílem předkládané práce je detailní diachronní srovnávací analýza politiky volebních reforem v Československu a v České republice po roce 1989. Cílem studie je tedy především představit politiku volebních reforem v Československu a v České republice po roce 1989 a ukázat její proměny v průběhu času. Práce přitom primárně sleduje proces volebních reforem vztahující se k volebním pravidlům pro Federální shromáždění a Českou národní radu v době existence ČSFR, respektive k nastavení základních parametrů volebního systému do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR od roku 1993. Pro potřeby této analýzy byly vymezeny tři základní fáze, v nichž byla otázka možnosti volební reformy diskutována a případně i realizována v praxi. Každá z těchto tří fází, jejichž základní časové vymezení je stručně představeno ve druhé kapitole předkládané práce a jejichž podrobnému výkladu jsou následně věnovány jednotlivé kapitoly 3 až 5, má své kořeny v konkrétní mocensko-politické konstelaci a odráží politickou realitu doby svého vzniku. To je také důvod, proč se jednotlivé fáze navzájem v jednotlivých aspektech liší, zejména pak ve způsobu a základní logice argumentace pro potřebu realizace konkrétní volební reformy a v důsledku toho i v podobě předkládaných návrhů novel volební legislativy.

Předkládaná studie tedy sleduje okolnosti, za nichž se otázka volební reformy stala součástí politické agendy v Československu a v České republice po roce 1989. Volební reformou je přitom primárně míněna reforma volebního systému, nikoli změna volebního zákonodárství v širším slova smyslu. Práce přitom vychází z rozlišení termínů volební zákony (electoral laws) a volební systémy (electoral systems) v podobě, jakou můžeme nalézt například u Davida Farrella (srv. Farrell 2001: 3–4). Zatímco termín volební zákon představuje širokou škálu pravidel a zákonů rámujících celý proces a organizaci voleb – od způsobu vyhlášení voleb a jejich náležitostí, přes stanovení pravidel jednotlivých fází nominace kandidátů, pravidla volební kampaně, pravidla pro hlasování a sčítání hlasů až po způsob vyhlášení volebních výsledků a možnost podání stížnosti na průběh voleb (podr. k jednotlivým stadiím volebního procesu se zohledněním volební praxe v ČR viz např. Filip 1997: 313–336) či finančních příspěvků pro kandidující politické subjekty za získané voličské hlasy a zastupitelské mandáty, termín „volební systém“ označuje „pouze“ jednu sadu pravidel z komplexu volební legislativy (volebního procesu). Konkrétně se volební systémy zabývají přímo problematikou hlasování a zpracování volebních výsledků, zahrnují tedy otázky typu: jak voliči hlasují, jakou podobu mají hlasovací lístky, jak jsou nastaveny volební obvody a jaký je způsob přepočtu hlasů na mandáty či způsobem určení kandidáta, který je zvolen apod. Volební systémy tak představují souhrn pravidel, jejichž prostřednictvím dochází k obsazování zastupitelských mandátů podle počtu odevzdaných voličských hlasů během procesu obsazování veřejných úřadů.

Práce dále představuje strategie zvolené jednotlivými relevantními aktéry procesu politiky volebních reforem a snaží se nastínit faktory, které vedly jednotlivé aktéry ke zvolení konkrétní strategie. Zaměřuje se přitom primárně na samotný reformní proces a faktory, jež předcházely a ovlivnily jednotlivé procesy volebních reforem. Cílem je tedy nejen představit konečný výsledek celého procesu, tedy zda se volební reforma konala, či nikoli, a jeho důsledky, ale i příčiny a průběh procesů změn volebních systémů. Důraz je přitom v prvé řadě kladen na podstatu (substanci) změn.

Bez pochopení politiky volebních reforem jako celku totiž není možné v plném rozsahu pochopit konečné výsledky procesů volebních reforem. Alan Renwick v této souvislosti upozorňuje na značnou komplexitu procesu politiky volebních reforem, který je dán širokou škálou faktorů (historických, kulturních, institucionálních, kontextuálních či personálních) determinujících a formujících reformní proces. Proto není podle Renwicka možné očekávat, že reformní proces pochopíme bez předchozí analýzy mechanismů, jejichž prostřednictvím spolu na pozadí tyto faktory vzájemně působí a následně formují konkrétní výsledky (Renwick 2010: 84–85).

Renwick tak v tomto svém stanovisku navazuje na dřívější závěr Davida Farrella. Farrell si v této souvislosti vypůjčuje citát Andrewa Reynoldse o tom, že „tvorba volebních systémů je jak umění, tak věda“ (Reynolds 2000: 58), aby následně doplnil, že „z ‚vědy‘ o výzkumu volebních systémů je možné pochopit výhody a nevýhody jednotlivých volebních systémů; ale posléze je nutné zahrnout do procesu širší institucionální, politický, historický a kulturní kontext“ (Farrell 2000: 12). Jinými slovy, rozhodnutí, zda zachovat či změnit volební systém, nejsou nikdy činěna v izolaci a současně platí, že škála uvažovaných volebních systémů je, jak konstatují například David Brady a Jongryn Mo, výrazně omezována místními politickými podmínkami a tradicemi (srv. Brady – Mo 1992: 406).

Louis Massicotte, André Blais a Antoine Yoshinaka dále připomínají obecně známé pravidlo, že vítězství ve hře (v našem případě tedy úspěch politiky volebních reforem) do značné míry závisí na existujících pravidlech hry a na tom, jak jsou tato pravidla interpretována (Massicotte – Blais – Yoshinaka 2004: 3; srv. Blais – Shugart 2008: 186; Katz 2005: 59). Významným faktorem, který ovlivňuje proces politiky volebních reforem (nejen) v České republice z hlediska institucionální perspektivy, je tak současně i existující institucionální a ústavní rámec, v němž je politika volebních reforem diskutována a případně i realizována. Tento rámec je v České republice dán jednak dikcí Ústavy ČR a současně texty mezinárodních smluv a existujících volebních zákonů a jednak judikaturou Ústavního soudu ČR v oblasti problematiky volebních zákonů (především se jedná o dva nálezy Ústavního soudu ČR publikované v letech 1997 a 2001). Existující právní rámec, jehož představení je věnována druhá polovina druhé kapitoly předkládané studie, totiž do značné míry omezuje škálu možností autorů volební reformy, přičemž pro jednotlivé fáze české politiky volebních reforem se takto vymezený prostor zásadním způsobem liší.

Kapitoly věnující se detailně jednotlivým fázím politiky volebních reforem v Československu a České republice po roce 1989 (kap. 3, 4 a 5) se pokusí o komplexní představení politiky volebních reforem a s tím souvisejících diskusí a předkládaných návrhů. V této části se tak předkládaná studie „omezuje“ na detailní, kvalitativně zaměřené a převážně interpretativní jednopřípadové studie, což je nicméně metodologický přístup převládající v rámci studia politiky volebních reforem (srv. Leyenaar – Hazan 2011: 445). Na závěr každé z těchto kapitol je pak doplněno zhodnocení, jehož cílem je politologická analýza možných dopadů diskutovaných i přijatých návrhů volebních reforem.

K analýze možných dopadů jednotlivých zvažovaných a případně i předkládaných variant volební reformy jsou užity simulace (minulých) volebních výsledků. Tyto volební simulace jsou založeny na přesném přepočtu skutečných výsledků několika předchozích voleb podle různých navrhovaných variant nastavení parametrů volebního systému. Metoda modelování minulých volebních výsledků je pro potřeby analýzy dopadů navrhované volební reformy užita všude tam, kde může, alespoň částečně, poskytnout požadovanou a žádoucí vypovídací hodnotu; tedy v podmínkách modelování výsledků případné volební reformy realizované v rámci volebního systému poměrného zastoupení. Naopak je jen velmi těžko představitelné, že by bylo možné pomocí výsledků voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, která se volí proporčně, vytvořit model volebních výsledků podle některé z variant většinového volebního systému, který by měl požadovanou vypovídací a prediktivní hodnotu (je-li vůbec objektivně možné takový model vytvořit). Vzhledem ke specifikům mechanismu většinových volebních technik oproti volebnímu systému poměrného zastoupení je podobně nepravděpodobné, že by bylo možné modelovat výsledky českých sněmovních voleb i pro potřeby analýzy možných dopadů zavedení smíšeného volebního systému.

Metoda modelování volebních výsledků, kdy jsou přepočítávány výsledky dřívějších voleb podle různých variant volebních pravidel, má ovšem své limity a představuje řadu problémů, dokonce je možné namítnout, že provedené výpočty jsou pouze hypotetické, a tedy velmi vzdálené realitě. Například Jan Kubalčík ve svém článku v Revui Politika namítá, že je velmi skeptický k jakékoli argumentaci založené na modelování volebních výsledků předchozích voleb. Tyto výsledky se totiž již nikdy opakovat nebudou, pročež Kubalčík dochází k závěru, že stavět nějakou změnu na modelu výsledků předchozích voleb není nikterak přínosné (srv. Kubalčík 2009). Dodejme k tomu, že některé psychologické aspekty voličského chování jsou skutečně jen těžko předvídatelné a záleží především na momentálních politických náladách ve společnosti (viz např. protestní hlasování voličů ve sněmovních volbách konaných v roce 2002 proti tzv. opozičně-smluvní vládní praxi, v jehož důsledku došlo k výraznému a nečekanému nárůstu voličské podpory pro KSČM).

V podobném duchu argumentoval i politolog Miroslav Novák ve svém příspěvku předneseném na desáté schůzi Ústavně-právního výboru Senátu Parlamentu ČR konaném 15. dubna 2009, podle kterého se při modelových výpočtech přihlíží k účinkům volebních systémů v konkrétním zastaveném čase, když se jakoby předpokládá, že volební chování voličů i kandidujících subjektů bude naprosto stejné bez ohledu na to, jak jsou volební pravidla nastavena. To je ovšem nerealistický předpoklad, protože volební aktéři přizpůsobují své volební chování nastavení volebních pravidel (srv. Zápis z 10. schůze Ústavně-právního výboru Senátu).

Ačkoli nelze než souhlasit s výše naznačenou kritikou modelů minulých volebních výsledků, právě tento postup, tedy volební simulace, poskytuje analytický nástroj, který je asi „nejpřesnějším empirickým podkladem“ pro analýzu potenciálních dopadů volební reformy (Lebeda 2004a: 361), i když pouze tehdy, jsou-li výstupy modelování posléze správně interpretovány (viz níže). Ačkoli je technika simulací volebních výsledků vždy nutně spjata pouze s nějakou minulou realitou, a nedokáže tak přesně předpovídat budoucnost, její využití poskytuje velmi cenné informace o obecných vlastnostech a mechanických účincích navrhovaného nastavení volebního systému, tedy zejména o možných důsledcích změny volebních pravidel a o předpokládaných obecných tendencích nové úpravy parametrů volebního systému, které v podstatě není možné získat jiným způsobem. Jinými slovy, chceme-li provést politologickou analýzu možných dopadů předkládané volební reformy, musíme se pokusit zachytit potenciální efekty navrhovaného volebního systému, přičemž metoda modelování předchozích volebních výsledků poskytuje sice pouze přibližné a ne vždy zcela spolehlivé, přesto velmi cenné, empiricky podložené a jinými postupy těžko dosažitelné informace. Současně nám tyto simulace umožňují pochopit motivace jednotlivých aktérů a jejich postoje k navrhované změně volebních pravidel.

Zmínili jsme, že při práci s modely minulých volebních výsledků je důležité výstupy správně interpretovat, aby nedošlo ke stanovení mylných předpokladů v důsledku až přílišné generalizace dosažených výsledků volebního modelování. Při práci s volebními modely je třeba mít neustále na vědomí, že volební simulace představují „pouze“ předpokládaný dopad změn volebního systému a že vypovídací a predikční hodnota těchto modelů je do jisté míry limitovaná. Tyto limity predikovatelnosti možných účinků změněného volebního systému exponenciálně narůstají s tím, jak se navrhovaný volební systém vzdaluje od nastavení volebního systému původního. To je dáno zejména tím, že modelování minulých volebních výsledků představuje „pouze“ přesný mechanický přepočet voličských hlasů odevzdaných v podmínkách určitého konkrétního nastavení volebního systému. Čím více se ale modelovaný volební systém vzdaluje od skutečně používaného nastavení volebního systému, tím větší je současně pravděpodobnost, že se spolu se zavedením volební reformy promění i volební chování a strategie voličů a politických stran. Modelové výpočty ovšem nedokážou tyto změny ve volebním chování aktérů (voličů a volebních subjektů) zachytit. Simulace volebních výsledků dokážou zohlednit změněný mechanický účinek nového volebního systému, není již ale v jejich silách zohlednit v modelech volebních výsledků i psychologický účinek nového nastavení.

Je rovněž důležité zdůraznit, že již David Quintal ve svém článku nazvaném The Theory of Electoral Systems publikovaném v roce 1970 ve Western Political Quarterly varoval před možnými náklady souvisejícími s realizací volební reformy. Quintal upozornil, že čím vyšší je případný mandátový bonus, který se snaží proreformní většina ve svůj prospěch vytvořit, tím větší se objevuje hrozba, že se volby konané po volební reformě stanou jakýmsi referendem o novém volebním systému. Jako příklad volební reformy, v níž politici nedbali této hrozby a v důsledku toho ztratili část voličských hlasů, Quintal uvádí přijetí tzv. legge truffa v Itálii v roce 1953 (Quintal 1970: 755–758). První volby konané po realizaci volební reformy, tedy podle změněných volebních pravidel, tak mohou získat podobu hlasování o novém volebním systému. Zvláště v situaci, kdy byla volební reforma zaváděna s cílem zvýhodnění konkrétních politických stran, mají někdy voliči tendenci hlasovat proti takové volební reformě tím, že v prvních poreformních volbách podpoří jiné politické strany, než které ji (ve svůj prospěch) iniciovaly a prosadily.

Quintalovu tezi do značné míry potvrzují některé závěry Stefana Bartoliniho a Petera Maira z práce Identity, Competition, and Electoral Availabiltiy: The Stabilisation of European Electorates 1885–1985 z roku 1990. Bartolini s Mairem zjistili, že realizované volební reformy jsou mimo jiné doprovázeny nepředvídatelnou dynamikou, přičemž jedním ze sledovaných důsledků přijetí volební reformy je tendence k poměrně vysoké míře voličské volatility (cit. podle Renwick 2010: 56).

V rámci analýzy dopadů a tendencí navrhovaných variant volební reformy bude dále sledována jednak míra nadreprezentace či podreprezentace jednotlivých politických stran v případě realizace konkrétní volební reformy a jednak otázka, jaký dopad by měly alternativní volební systémy na celkovou míru proporcionality či disproporcionality volebních výsledků. Pro potřeby této analýzy, která umožňuje zachytit základní mechanické tendence volebních reforem a současně prokázat, v čí prospěch volební reforma působí, tak budou využity i některé kvantitativní metody, běžně užívané pro hodnocení důsledků konkrétních nastavení volebních systémů.

Míra nadreprezentace či podreprezentace jednotlivých politických stran bude určena pomocí tzv. koeficientu zvýhodnění (advantage ratio),[4] jehož hodnota je dána pro každou stranu zvlášť jako podíl obdržených mandátů (si) a získaných voličských hlasů (vi) u konkrétní politické strany. Matematický zápis výpočtu koeficientu zvýhodnění je tedy dán vztahem A = si / vi. Výsledná hodnota indexu rovnající se 1 odpovídá dokonale proporční alokaci mandátů (ve vztahu k podílu získaných hlasů). Hodnoty nižší než 1 naznačují podreprezentaci dané politické strany ve srovnání s procentem získaných hlasů, přičemž čím více se výsledná hodnota koeficientu vzdaluje od hodnoty 1 a naopak čím více se blíží k hodnotě 0, tím více podreprezentovaná konkrétní politická strana je (např. hodnota A = 0,5 znamená, že strana získala jen poloviční podíl mandátů, než by odpovídalo dokonale proporční alokaci mandátů s ohledem na podíl získaných voličských hlasů). Hodnota A = 0 pak indikuje, že zkoumaná politická strana nezískala žádný mandát. Naopak hodnoty vyšší než 1 naznačují nadreprezentaci dané politické strany, přičemž výsledná hodnota indexu naznačuje, kolikrát vyšší podíl mandátů konkrétní politická strana získala, než byl její podíl hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny.

Celková míra disproporcionality volebních výsledků bude určena pomocí takzvaného indexu nejmenších čtverců (Least squares index) představeného na začátku devadesátých let 20. století irským odborníkem na problematiku volebních systémů (a původně počítačovým vědcem) Michaelem Gallagherem (více viz Gallagher 1991). Důvody pro preferenci Gallagherova indexu (dis)proporcionality jsem již dříve představil například ve studii publikované ve Slovenské politologické revue (viz Charvát 2010c: 9–11). Z těch významnějších připomeňme například závěry z analýz zaměřených na zkoumání jednotlivých indexů (dis)proporcionality. Rein Taagepera a Bernard Grofman ve své analýze na stránkách Party Politics z roku 2003 srovnali devatenáct indexů (sedm z období před rokem 1990 a dvanáct, které se objevily po roce 1990) pomocí dvanácti kritérií (sedmi spíše teoretického a pěti spíše praktického významu). Tato kritéria se významně, avšak nikoli zcela, překrývala s kritérii, jež užil již Burt L. Monroe ve své studii z roku 1994, což ostatně sami autoři v diskutovaném článku přiznávají (viz Taagepera – Grofman 2003: 665). Přestože žádný ze srovnávaných indexů neuspokojil podle Taagepery s Grofmanem všech dvanáct kritérií (Gallagherův index nejmenších čtverců a Loosemorův-Hanbyho index distorze získaly 10,5 bodu z dvanácti možných), došli autoři k přesvědčení, že Gallagherův Least squares index by měl být preferovanou metodou pro měření proporcionality volebních výsledků. Ačkoli výhody, které poskytuje Gallagherův index ve srovnání s Loosemore-Hanbyho indexem, nejsou podle Taagepery a Grofmana nikterak velké, ale naopak jsou spíše marginální a diskutabilní, nabízí Gallagherův Least squares index nejvíce žádoucí kombinaci jednotlivých rysů (podr. viz Taagepera – Grofman 2003). Galina Borisyuk, Colin Rallings a Michael Thrasher pak ve své studii z roku 2004 došli k závěru, že Gallagherův index by měl být použit tehdy, jestliže je cílem měření určit, jak různé volební systémy ovlivňují distribuci mandátů mezi jednotlivé politické strany. Gallagherův index je totiž podle autorů výrazně citlivější ke specifickým rysům procesu alokace poslaneckých mandátů, a je tedy pro tento účel vhodnější než Loosemorův-Hanbyho index, který se významně vztahuje k množství propadlých hlasů (Borisyuk – Rallings – Thrasher 2004: 58–61).

Index nejmenších čtverců se vypočte tak, že se nejprve umocní na druhou rozdíl mezi podílem obdržených hlasů (vi) a získaných mandátů (si) u konkrétní politické strany, tyto hodnoty vypočtené za každou politickou stranu zvlášť se posléze sečtou, výsledný součet se vydělí dvěma a takto získaný výsledek se odmocní (srv. Gallagher 1991: 40; Gallagher – Mitchell, eds. 2005: 603). Matematický zápis vzorce pro výpočet hodnoty Least Squares indexu by tedy vypadal následovně: Lsq = √[1/2∑(vi − si)²]. Hodnoty Least squares indexu se pohybují v uzavřeném intervalu od 0 do 100. Hodnota LSq = 0 by znamenala dosažení ideálu proporčního rozdělení mandátů, zatímco maximální (teoreticky) dosažitelná hodnota LSq = 100 by naopak znamenala naprosto disproporční rozdělení mandátů mezi kandidující politické subjekty.

Předkládaná práce současně sleduje několik dílčích cílů, které se primárně vážou k jednotlivým variantám návrhů volebních reforem. V rámci první fáze politiky volebních reforem práce sleduje dva následující jednotlivé cíle. Prvním z nich je snaha prokázat hypotézu, že Václav Havel nebyl primárně stoupencem většinového volebního systému, jak bývá často uváděno, nýbrž obhájcem volebního systému založeného na nominálním způsobu hlasování, který by podle něj umožňoval významně oslabit vliv politických stran na politický systém a proces vládnutí. Zdrojem informací pro prokázání této hypotézy bude především dobová argumentace Václava Havla navazující na jeho dřívější (předlistopadové) politické myšlení. Ačkoli se na první pohled může zdát, že jde o dvě strany téže mince, případně že mezi oběma tvrzeními není výraznější rozdíl, opak je pravdou. Nesprávné pochopení tehdejších Havlových pozic může totiž ve svém důsledku vést k nesprávným interpretacím.

Jako ukázka nesprávné interpretace v důsledku nepochopení Havlova stanoviska v otázce vhodného nastavení volebního systému nám může posloužit, jeden ze závěrů, ke kterému došel Csaba Nikolenyi ve své analýze neúspěchů návrhů volebních reforem ve střední Evropě. Nikolenyi v souvislosti s Havlovým vetem tzv. opozičně-smluvní volební reformy z roku 2000, která zaváděla do sněmovní volební legislativy výrazně většinotvorné prvky, a následnou Havlovou stížností k Ústavnímu soudu ČR (podr. viz kap. 4) připomněl, že Havel zde odkazoval na narušení ústavního požadavku na princip poměrného zastoupení stanoveného pro volby do Poslanecké sněmovny. A to podle Nikolenyiho navzdory své dřívější podpoře většinového volebního systému v jednomandátových volebních obvodech (Nikolenyi 2011: 617). Přitom logika Havlovy argumentace proti opozičně-smluvní volební reformě zůstávala víceméně konzistentní se stanovisky z počátku devadesátých let, když Havel vnímal, zjednodušeně řečeno, volební reformu z roku 2000 jako nástroj výrazného posílení vlivu velkých politických stran.

I další dílčí cíl práce se váže k první fázi politiky volebních reforem, konkrétně k návrhu novely zákona o volbách do Federálního shromáždění předloženému na podzim roku 1991 Václavem Havlem (podr. viz podkap. 3.2), respektive k jeho zařazení do teorií volebních systémů. Řada autorů interpretuje tzv. Havlův-Klokočkův návrh z roku 1991 jako volební systém alternativního hlasování. Prostřednictvím přístupů známých z teorií volebních systémů se práce pokusí prokázat, že se fakticky jedná o návrh na zavedení smíšeného volebního systému, respektive že Havlem navrhovaný volební systém nemá mnoho společného s volební technikou alternativního hlasování.

V souvislosti s třetí fází politiky sněmovních volebních reforem v České republice (v období let 2006–2009) se pak práce pokusí mimo jiné prokázat platnost hypotézy, že mechanismus volebního bonusu nepředstavuje efektivní nástroj, jak řešit problémy s procesem vládnutí v České republice. Naopak právě aplikace volebního bonusu, jehož zavedení bylo součástí koaliční smlouvy uzavřené mezi ODS, KDU-ČSL a SZ v prosinci roku 2006 (podr. viz kap. 5), by naopak mohla v českých podmínkách ve svém důsledku vést k objevení se dalších nových problémů souvisejících s problematikami hledání vládních většin a procesu vládnutí obecně.

PODĚKOVÁNÍ

Za cenné konzultace a četné připomínky bych v první řadě rád poděkoval svým kolegům z Metropolitní univerzity Praha, zejména Janu Burešovi, Petru Justovi a prof. Michalu Klímovi, dále pak prof. Miroslavu Novákovi a Radku Bubnovi. Podnětné připomínky a komentáře k prvním verzím vybraných částí předkládané práce laskavě (a nezištně) poskytli i Martin Štefek, Zuzana Vostrá a Marek Antoš, za což bych jim na tomto místě také velice rád poděkoval. Poděkování rovněž náleží studentům a studentkám mnou vyučovaných kurzů na Ústavu politologie Filozofické fakulty Univerzity Karlovy v Praze a na Katedře politologie a humanitních studií Metropolitní univerzity Praha, a to zejména za několik podnětných námětů vyplynuvších ze společných diskusí. Případné chyby a nedostatky v předkládaném textu jdou nicméně pouze na „vrub“ autora.

Rád bych na tomto místě poděkoval i Michaelu Romancovovi, který ve mně kdysi, ještě v době středoškolských studií, probudil zájem o politologii a o studium volebních systémů. V neposlední řadě a především nemohu z poděkování opomenout svoji manželku Denisu za její podporu a trpělivost v průběhu zpracovávání předkládané studie, jakožto i za to, že mi byla ve všech fázích psaní textu nezastupitelnou oporou. Bez potřebného zázemí, které vytvořila, by předkládaný text mohl jen stěží vzniknout.

1 Teprve v polovině prvního desetiletí 21. století se začíná objevovat více komprehenzivní přístup ke studiu volebních reforem, který se snaží o konceptualizaci politiky volebních reforem v rámci akademické agendy (Leyenaar – Hazan 2011: 438). Za zatím nejvýznamnější příspěvek k problematice politiky volebních reforem v teoretické perspektivě lze považovat práci Alana Renwicka The Politics of Electoral System. Changing the Rules of Democracy z roku 2010, která shrnuje, problematizuje a precizuje dosavadní znalosti ohledně zkoumané problematiky, a speciální číslo West European Politics z roku 2011 (vol. 34, no. 3) na téma „Understanding Electoral Reform“, jež na Renwickovu předchozí práci navazuje a rozvíjí její závěry.

2 Například tzv. opozičně-smluvní volební reforma z roku 2000 a následný Nález Ústavního soudu z roku 2001 představují dodnes v rámci české politologické obce téma, k němuž přistupuje řada autorů protichůdně a jehož různé interpretace vytvářejí určité kontroverze.

3 Sartori tento svůj příspěvek publikoval v sedmnáctém svazku Public Policy editovaném Johnem Montgomerym a Albertem Hirschmanem.

4 V české politologické literatuře se můžeme setkat s termíny „index deformace“ (Novák – Lebeda a kol. 2004: 414–415) či „index reprezentace“ (Lebeda 2011: 514).

1. POLITIKA VOLEBNÍCH REFOREM V TEORETICKÉ PERSPEKTIVĚ

V rámci (politologického) studia volebních systémů je možné identifikovat dva základní analytické přístupy. Starší tradice výzkumu nahlíží na volební systémy jako na nezávisle proměnné a zaměřuje se na definici a kategorizaci volebních systémů s přihlédnutím k jejich účinkům na stranický systém a případně i politický systém jako takový. Mladší tradice, která se výrazněji rozvíjí zhruba od devadesátých let 20. století (zejména v důsledku výběrů volebních pravidel a volebních reforem v demokratizujících se zemích postkomunistické střední a východní Evropy, ale i v důsledku volebních reforem realizovaných v některých ustavených demokraciích), naopak nahlíží na volební systémy jako na závislé proměnné a zaměřuje se především na vysvětlení procesů ustavení volebních systémů a na nalezení příčin změn již existujících volebních systémů (k mladší tradici více níže).

Z nejvýznamnějších prací starší tradice zmiňme publikovanou dizertační práci Douglase Raeho The Political Consequences of Electoral Laws z roku 1967 (asi známější druhé vydání, rozšířené o jednu kapitolu oproti verzi z roku 1967, vyšlo v roce 1971), která znamenala radikální změnu na poli studií volebních systémů. Doposud dominující nominální klasifikace volebních systémů deskriptivního a často i preskriptivního charakteru byly nahrazeny užitím kvantitativních metod sběru a analýzy dat (např. statistické metody a multivariační analýza), a to v podobě kvantitativního kontinua, kolem něhož mohou být uspořádána různá nastavení parametrů konkrétních volebních systémů. Zásadním přínosem Raeho práce z hlediska studia volebních systémů nepochybně byla i skutečnost, že následně se problematika studia volebních institucí přesunula do popředí zájmu komparativně politologického výzkumu.

Ačkoli v následujících dvaceti letech vznikla řada zajímavých a v mnoha ohledech inspirativních prací zaměřujících se na problematiku vlivu konkrétních nastavení volebních systémů na míru proporcionality volebních výstupů, stranickou proliferaci či politickou stabilitu, Raeho práce zůstávala dlouhou dobu víceméně nepřekonaná. Teprve v roce 1989 se objevila další zásadní a v mnoha ohledech přelomová práce spadající do starší tradice studia volebních systémů, Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems od Reina Taagepery a Matthewa Søberga Shugarta.[5]

Jak ale připomínají Monique Leyenaar a Reuven Hazan, ve vztahu k otázce možnosti realizace volebních reforem bylo pro starší tradici výzkumu typické přesvědčení, že volební systémy od okamžiku svého ustavení představují vysoce stabilní, ba fixní instituce, a to zejména v důsledku historických a kontextuálních faktorů (srv. Leyenaar – Hazan 2011: 437). Volební reforma se tak podle tohoto přístupu koná víceméně pouze tehdy, prochází-li konkrétní politický systém ústavní krizí či nachází-li se na pokraji kolapsu (viz výše).

1.1 VÝVOJ VOLEBNÍCH REFOREM V PROMĚNÁCH ČASU

Nežli se budeme věnovat jednotlivým typům volebních reforem, představme si poměrně zajímavý a zcela jistě nikoli bezvýznamný koncept, jehož cílem byla snaha o diachronní srovnání volebních reforem v různých obdobích vývoje moderních demokratických systémů. Tento koncept přímo navazuje na koncept demokratizačních vln Samuela Huntingtona, publikovaný nejprve ve formě odborného článku (Huntigton 1991a) a následně v podobě monografie (Huntington 1991b). Dnes již klasický koncept demokratizačních vln asi netřeba představovat, z hlediska našeho tématu je ovšem zajímavější využití Huntingtonova konceptu v teoriích volebních systémů, respektive v problematice politiky volebních reforem.

Proniknutí Huntingtonova konceptu do teorií volebních systémů asi není nikterak překvapivé, uvědomíme-li si, že právě volební instituce sehrávají v Huntingtonově pojetí významnou roli. Huntington si – ve snaze pracovat s jednoduše operacionalizovatelnou a snadno kvantifikovatelnou definicí demokracie – vypomáhá Schumpeterovým jiným (neklasickým) pojetím demokracie a východiskem pro definici demokracie se mu staly svobodné, soutěživé a férové volby (srv. Huntington 1991b: 5–13; Huntington, 1997: 4). Bylo tedy jen otázkou času, kdy někdo z teoretiků volebních systémů využije Huntingtonův koncept pro své bádání v oblasti problematiky volebních reforem. Stalo se tak ve chvíli, kdy se do popředí zájmu dostala otázka výběru a reformy volebních systémů (namísto jejich důsledků pro stranické a politické systémy).

Jedněmi z prvních, kdo přebrali Huntingtonův koncept tří demokratizačních vln a pokusili se o diachronní srovnávací analýzu implementace volebních pravidel v jednotlivých obdobích, byli Benjamin Reilly a Andrew Reynolds (1999). Protože na jedné straně Reilly s Reynoldsem (a později i Farrell) nacházejí v rámci jednotlivých, Huntingtonem vymezených období (vln) mnohé podobnosti v procesu přijímání volebních reforem (jak v typech vybraných volebních systémů, tak ve způsobu jejich výběru) a na straně druhé autoři zaregistrovali významné rozdíly mezi jednotlivými vlnami volebních reforem, rozpracují Huntingtonův koncept tří vln demokratizace, ke kterému se ve svém příspěvku explicitně hlásí, právě pro potřeby (diachronní) analýzy procesu výběru a změny volebních pravidel.

Na Reillyho a Reynoldsovy úvahy následně naváže David Farrell (2001: 176–181), jenž doplní jejich koncept o čtvrtou vlnu volebního designu, když jako samostatnou vlnu vymezí volební reformy realizované v devadesátých letech 20. století v několika konsolidovaných demokratických politických systémech (Itálie, Japonsko, Nový Zéland). Farrell si totiž uvědomil, že politika volebních reforem probíhající v rámci procesů demokratizace nemůže být přímo srovnávána s volebními reformami, které zařadil do čtvrté vlny volebních reforem. Ačkoli Reynolds a Reilly (1999: 25) tyto změny volebních systémů ve své práci rovněž zmiňují, neuvádějí je jako samostatnou (čtvrtou) vlnu, nýbrž „pouze“ jako paralelní procesy volebních reforem v některých ustavených demokraciích probíhající současně se změnami volebních systémů v rámci třetí vlny volebních reforem v první polovině devadesátých let 20. století.

1.1.1 PRVNÍ VLNA VOLEBNÍCH REFOREM

První (tzv. dlouhá) demokratizační vlna proběhla podle Samuela Huntingtona v letech 1828–1926, kdy se v zemích jako USA, Velká Británie, Austrálie, Kanada, Nový Zéland, ale i v mnoha malých evropských státech začaly postupně vyvíjet pluralitní politická soutěž a demokratické institucionální struktury, včetně postupného rozšiřování volebního práva (podr. k problematice rozšiřování volebního práva viz např. Rokkan 1968: 7–9). Podle Farrella je tak pro první vlnu volebních reforem charakteristické, že se nové volební systémy objevovaly postupně tak, jak se vyvíjely samotné demokracie. Podobnou evoluci volebních systémů v pozdějších obdobích již nenacházíme (Farrell 2001: 176).

Současně Farrell identifikoval dva základní modely vývoje volebních systémů v rámci první vlny. Na jedné straně stály případy tzv. anglo-amerických demokracií založených na jediné cleavage a na dvoustranickém formátu a s relativně homogenními společnostmi, v nichž bylo výsledkem první vlny volebních reforem zavedení jednokolového relativně většinového volebního systému s jednomandátovými volebními obvody (first-past-the-post). Na straně druhé se naopak nacházely případy raných demokracií v kontinentální Evropě založených na více plurálních společnostech a postrádajících pouze jedinou dominantní cleavage. V heterogenních kontinentálních demokraciích tak bylo výsledkem první vlny zavedení volebních systémů poměrného zastoupení (srv. Farrell 2001: 176–177).

Homogenní anglo-americké demokracie vykazovaly tendence politických elit zachovat si maximální možnou kontrolu nad politickým systémem a omezovat či eliminovat vliv menších skupin a politických stran. Následně začal být zdůrazňován i zájem na existenci teritoriální vazby mezi voliči a jejich zastupiteli, který ale do značné míry ve skutečnosti odrážel přání místních elit uchovat si svůj základní politický vliv. Vhodným volebním systémem se pro tento účel jevil být jednokolový relativně většinový volební systém s jednomandátovými volebními obvody. Jakmile anglo-americké demokracie tento volební systém zavedly, existoval zde již jen malý zájem na realizaci případných dalších volebních reforem. Zcela jiný charakter vývoje vykazovaly v rámci první vlny volebních reforem kontinentální evropské demokracie, kde bylo jedním z výsledků demokratizačních procesů zavádění volebních systémů poměrného zastoupení. Podle Davida Farrella totiž v plurálních evropských společnostech došlo poměrně záhy k uznání nutnosti akomodace různých skupin v rámci politického systému (srv. Farrell 2001: 176–177).

Problematice výběru volebních systémů poměrného zastoupení na počátku 20. století v zemích kontinentální Evropy se jako první podrobněji věnoval Stein Rokkan, který navrhl (dodnes uznávanou) kauzální interpretaci, podle níž je výběr konkrétního nastavení volebního systému závislý především na struktuře cleavages ve společnosti. Platí přitom, že tlaky na zavádění volebních systémů poměrného zastoupení narůstaly s rostoucí mírou etnické a/nebo náboženské heterogenity. Podle Rokkana tak není náhodou, že první změny směrem k zavedení volebního systému poměrného zastoupení proběhly v etnicky nejvíce heterogenních evropských společnostech (jako příklady Rokkan uvádí Dánsko v roce 1855, švýcarské kantony v roce 1891, Belgii v roce 1899, Moravu v roce 1905 či Finsko v roce 1906). Zavedení volebního systému poměrného zastoupení bylo podle Rokkana navíc důsledkem souběhu tlaků shora a zdola. Z jedné strany (zdola) působila sílící dělnická třída, jejímž cílem bylo snížení prahů reprezentace tak, aby její zástupci mohli získat přístup do zákonodárných sborů. Jako vhodné řešení se tak z pohledu těchto skupin jevilo zavedení volebního systému poměrného zastoupení, protože tento volební systém mohl zajistit zastoupení i menšinovým a doposud podreprezentovaným či zcela vyloučeným společenským skupinám. Z druhé strany naopak působily zájmy nejvíce ohrožených ze starých ustavených politických stran (konzervativních elit), které se při existujícím nastavení volebního systému cítily být mocensky ohroženy sílícími socialistickými stranami, a proto usilovaly o zavedení volebního systému poměrného zastoupení ve snaze uchránit si své pozice ohrožované novými vlnami mobilizace voličů vzešlých z procesů demokratizace volebního práva (podr. Rokkan 1968: 12–13; Rokkan 1970: 88 a 157; srv. např. Nohlen 1984: 222–223).

Zavedení volebního systému poměrného zastoupení tak podle tzv. Rokkanovy hypotézy představovalo jakýsi nástroj k ochraně vlastních zájmů. Zatímco představitelé starých politických elit usilovali zavedením proporčního volebního systému o minimalizaci (předpokládaných) ztrát v podobě oslabení vlastního vlivu, nově sílící dělnická třída naopak vnímala volební systém poměrného zastoupení jako garanci toho, že dosáhne alespoň základního podílu na zastoupení v zákonodárných sborech, a tím i podílu na politické moci.

Rokkanovu hypotézu posléze rozšiřují a specifikují Arend Lijphart (1994a: 203–204), a především Carles Boix (1999: 610). Oba autoři na jedné straně uznávají přínos původní Rokkanovy hypotézy, která se zaměřuje na klíčovou roli strategických kalkulací politických elit při výběru konkrétních typů volebních systémů, na druhé straně považují tuto hypotézu pro komplexní explanaci za nedostatečnou, protože je, řečeno Boixovými slovy, nedostatečně specifikovaná (underspecified) a až příliš historicky ukotvená (Boix 1999: 610). Rokkanova hypotéza tak podle Boixe neindikuje podmínky, za nichž se staré politické elity cítily být dostatečně ohrožené, aby změnily stávající volební systém. Nabízí se tak otázky, proč logika vyplývající s Rokkanovy hypotézy nefungovala ve Velké Británii, podobně jako v Austrálii, v Kanadě, na Novém Zélandu apod., respektive proč tyto země nezavedly volební systém poměrného zastoupení, ačkoli i zde došlo k zavedení všeobecného volebního práva (srv. Lijphart 1994a: 204; Boix 1999: 610), případně proč se některé země (např. Francie, Řecko a do jisté míry i Španělsko) posouvaly tam a zpět mezi většinovými a poměrnými volebními systémy, platí-li hypotéza, že změna volebního systému je důsledkem rozšiřování volebního práva (Boix 1999: 610)?

Boix ve své precizaci kauzálního vysvětlení zavádění volebních systémů poměrného zastoupení[6] částečně navazuje na Rokkanovy východiska a závěry, když uznává, že rozšiřování volebního práva, rostoucí volební síla socialistických stran a s tím související kalkulace starých konzervativních politických elit ovlivnily formování volebních pravidel na konci 19. a na počátku 20. století. Ačkoli v průběhu velké části 19. století byly volební systémy relativně stabilními institucemi, s postupným rozšiřováním volebního práva docházelo ke změně podmínek politické soutěže, protože se během poměrně krátké doby několikanásobně navýšil počet voličů. Vstup nových voličů do politické soutěže znamenal riziko eroze dosavadní volební síly starých ustavených politických stran, což podněcovalo staré politické elity k úvahám o provedení volební reformy.

Nicméně „automatickou“ reakcí na změny ve volební aréně nebyly volební reformy a zavedení volebního systému poměrného zastoupení. Otázka přijetí či nepřijetí volebního systému poměrného zastoupení závisela podle Boixe na interakci dvou hlavních podmínek determinujících volební životaschopnost vládnoucích stran v budoucnu. V prvé řadě záviselo případné zavedení volebního systému poměrného zastoupení na volební síle nově nastupujících politických stran (zejména socialistů na přelomu století). Současně záleželo na koordinačních kapacitách vládnoucích stran, tedy jestli byly staré ustavené politické strany vzájemně podobně volebně silné, a voliči tak nebyli schopni se rozhodnout, pro kterou z těchto stran hlasovat proti socialistické straně, nebo jestli byla jedna strana z nesocialistického tábora dominantní, a stala se tak jakýmsi ohniskem, kolem něhož se nesocialističtí voliči postupně koordinovali. Pro Boixe je tak rozhodujícím faktorem případné změny volebního systému vzájemná volební velikost starých a nových politických stran.

Graf 1.1 Vysvětlení výběrů konkrétních typů volebních systémů podle Carlese Boixe

Zdroj: autor podle Boix 1999: 610–613.

Výsledkem interakce dvou výše popsaných podmínek jsou dva možné modely výběrů volebních institucí (viz graf 1.1). Jestliže se neobjevila žádná nová volebně silná politická strana a/nebo jedna ze starých ustavených stran dominovala v nesocialistickém táboře, zůstala zachována nějaká z forem nepoměrného volebního systému, bez ohledu na jakékoli změny, k nimž docházelo v rámci volebního trhu (včetně zavedení všeobecného volebního práva). Naopak v situaci, kdy se objevila nová a navíc volebně silná politická strana a současně byla volební síla politických stran starých elit víceméně vyrovnaná, výrazně sílily podněty k zavedení volebního systému poměrného zastoupení (Boix 1999).

Proces přijímání nových volebních systémů byl tedy v rámci první vlny volebních reforem postupný a evolučního charakteru. Současně je zřejmé, že výběr konkrétního nastavení volebního systému byl výsledkem rozhodnutí (částečně uvědomělých) domácích elit. Podle Reillyho a Reynoldse tak bylo pro první vlnu charakteristické, že většina výběrů volebních systémů měla podobu kombinace vědomého designu (conscious design) a náhodné evoluce.[7] Navíc jakmile byly nové volební systémy přijaty, politické elity (i voliči) k nim začali přistupovat konzervativně, a je tak patrná tendence k tomu, vyhnout se dalším volebním reformám.

Pouze v některých případech bylo rozhodnutí přijmout konkrétní volební systém záměrné; jako například v případě rozhodnutí přijmout volební systémy alternativního hlasování (alternative vote) pro federální Sněmovnu reprezentantů a volební systém jednoho přenosného hlasu (single transferable vote) pro federální Senát v Austrálii v roce 1918, především ve snaze zmírnit problémy související s tříštěním voličských hlasů v rámci nejednotného konzervativního tábora „tváří v tvář“ sílící socialistické straně, nebo v případě irského rozhodnutí přijmout volební systém jednoho přenosného hlasu z roku 1922 s odkazy na jemu vlastní férovost a s proklamovaným cílem ochránit menšinové protestantské a unionistické komunity na jihu země (Reynolds – Reilly 1999: 24; Farrell 2001: 177).

1.1.2 DRUHÁ VLNA VOLEBNÍCH REFOREM

Druhá vlna výběrů a změn volebních systémů probíhala v období po skončení druhé světové války, a to zejména v souvislosti se dvěma procesy. Jednak se jednalo o procesy detotalitarizace, tedy o procesy (znovu)ustavování některých evropských i mimoevropských demokracií (např. Německo, Japonsko, Itálie); jednak šlo o procesy dekolonizace, jejichž důsledkem byl vznik mnoha nových demokracií v mimoevropském prostoru.

Pro druhou vlnu bylo typické, že mnoho zemí přijalo volební systém, který byl vyprojektován a zdokonalen v zahraničí (vnějšími elitami). Zatímco v případě výběrů volebních systémů v rámci procesů detotalitarizace byla typická forma vnějšího vnucení pod tlakem demokratických mocností, přičemž zvolený volební systém měl často naplňovat konkrétní normativní účel (např. snížení fragmentace stranického systému, eliminace extremistických politických stran apod.), v případech procesů dekolonizace měl výběr volebních institucí podobu koloniálního dědictví, kdy jednotlivé nově vzniknuvší země přejímaly volební systémy svých mateřských zemí. A to bez ohledu na to, zda tento volební systém vyhovoval politickým, společenským či kulturním podmínkám dané země.

Přijetí volebního systému ve formě koloniálního dědictví navíc představovalo podle Reillyho a Reynoldse zřejmě nejčastější způsob přijetí volebního systému v demokratizujících se politických systémech v tomto období. Reilly s Reynoldsem se pokouší tuto skutečnost dokumentovat na konkrétních číslech: 37 z 53 (tedy zhruba 70 %) bývalých britských kolonií užívá klasický westminsterský volební systém prosté většiny (first-past-the-post); 11 z 27 frankofonních teritorií užívá (francouzský) dvoukolový většinový volební systém a současně většina ze zbývajících 16 zemí užívá listinný poměrný volební systém, který se ve Francii užíval v období po druhé světové válce; 15 ze 17 španělsky mluvících zemí a teritorií a všech 6 lusofonních zemí užívá listinný poměrný volební systém (Reilly – Reynolds 1999: 23–24). David Farrell rovněž připomíná vliv britských volebních reformátorů na přijetí volebního systému jednoho přenosného hlasu v některých bývalých britských koloniích (Farrell 2001: 178).

Reilly s Reynoldsem (1999: 24) a posléze i David Farrell (2001: 178) nicméně připomínají, že přijetí volebního systému v podobě koloniálního dědictví představuje asi nejméně vhodný způsob přijímání volebních institucí. Takto přijatý volební systém nebude odpovídat potřebám konkrétní země, protože původní koloniální velmoci se výrazným způsobem socioekonomicky i kulturně lišily a liší od struktury společnosti (de)kolonizované. Reynolds s Reillym pak v této souvislosti dodávají, že ve svém důsledku tedy nemůže být překvapením, že koloniální dědictví westminsterského systému bývá často uváděno jako jedna z hlavních překážek pro stabilizaci řady politických systémů v rozvojových zemích (Reilly – Reynolds 1999: 24).

1.1.3 TŘETÍ VLNA VOLEBNÍCH REFOREM

Třetí demokratizační vlna začíná svržením Salazarova, respektive Caetanova režimu v Portugalsku v roce 1974, a zahrnuje tak demokratizační procesy poslední čtvrtiny 20. století v jižní Evropě, Latinské Americe i v zemích střední a východní Evropě. Třetí vlna volebních reforem vyprodukovala nové modely přijímání volebních systémů. Ústředním rysem této vlny se podle Reynoldse s Reillym stalo vědomé designování volebních systémů, přičemž právě volební systémy představovaly pro politické elity klíčová ústavní rozhodnutí pro nové demokracie (Reilly – Reynolds 1999: 25). Pro volební reformy přijaté v rámci třetí vlny je dále typické vyjednávání mezi konkurenčními politickými elitami. Soutěžící elity jsou ve třetí vlně již lépe informovány o možných alternativách konkrétního nastavení volebního systému a o jejich důsledcích pro politické systémy. S ohledem na tuto skutečnost pak platí, že nová nastavení volebních systémů vzešlá ze třetí vlny volebních reforem byla především výsledkem kompromisů mezi často různorodými představami jednajících politických elit.

Například procesy institucionálních reforem, včetně zavádění nových volebních systémů pro zakladatelské volby, se v podmínkách demokratizujících se zemí střední Evropy odehrávaly v rámci jednání explicitního charakteru, tzv. kulatých stolů (konaly se v Polsku, v Maďarsku, v Československu či v Bulharsku), u kterých zasedli zástupci starého režimu a demokratické opozice.[8] David Farrell ovšem připomíná, že ve skutečnosti byl většinou výsledkem těchto jednání jakýsi „nečistý (messy) kompromis“ (Farrell 2001: 179). Ve většině případů se totiž jednání u kulatého stolu neodehrávala jako rozhovory dvou rovnocenných politických táborů. Snad pouze s výjimkou určité etapy maďarských rozhovorů (a do jisté míry i těch bulharských) vždy jedna strana jednání dominovala a měla rozhodující slovo při rozhodování o výsledné podobě nastavení volebního systému. Navíc, jak upozorňují Barbara Sgouraki Kinsey a Olga Shvetsova, čím lepší informace konkurenční politické elity mají, tím je pravděpodobnější, že proces volebního designu bude zacílen na jejich vlastní úspěch (Kinsey – Shvetsova 2008: 322).

1.1.4 ČTVRTÁ VLNA VOLEBNÍCH REFOREM

Hlavní podněty pro změny volebních systémů v rámci čtvrté vlny, která se podle Farrella týkala volebních reforem realizovaných v ustavených demokraciích v devadesátých letech 20. století, představovala konkrétní systémová selhání, ať již na úrovni systému volebního, či na úrovni politického systému jako takového. Katalyzátorem změny volebního systému v Itálii a v Japonsku v první polovině devadesátých let 20. století byl problém politické korupce a s tím související občanské nespokojenosti (srv. Dunleavy – Margetts 1995: 26; Donovan 1995; Shiratori 1995; Farrell 2001: 180; Katz 2005: 69), navíc v Itálii byla tato skutečnost doprovázena přítomností vládní nestability a přílišné fragmentace stranického systému (srv. Katz 2005: 69; Norris 1995: 7), které se rovněž staly hlavním podnětem pro realizaci volební reformy v Izraeli.

Naopak na Novém Zélandu byla volební reforma přijata v reakci na některé nedostatky westminsterského modelu volebního systému. Jedním z identifikovaných nedostatků existujícího volebního systému byla vysoká míra disproporcionality, projevující se především v nadreprezentaci velkých a výrazné podreprezentaci třetích a malých stran. To byl ostatně důvod, proč byla ve druhé polovině devadesátých let zvažována a diskutována možnost realizace volební reformy i ve Spojeném království. Dalším nedostatkem jednokolového volebního systému prosté většiny na Novém Zélandu byla přítomnost tzv. falešných většin (spurious majorities) v parlamentních volbách konaných v letech 1978 a 1981.[9] Tedy distorzního jevu, kdy politická strana s celostátně nejvyšším počtem voličských hlasů nezískává nejvyšší počet zastupitelských mandátů, ale paradoxně vládní většinu získává až druhá celostátně volebně nejsilnější strana (viz např. Norris 1995: 7; Dunleavy – Margetts 1995: 24–25; Vowles 1995; Farrell 2001: 180; Katz 2005: 69; Vowles 2008; Renwick 2010: 194–209). Falešné většiny byly rovněž důvodem pro přijetí volební reformy na Maltě v roce 1987 (viz např. Lijphart 1994a: 36; Taagepera 2008: 29; Buhagiar – Lauri 2009: 1–2; Charvát 2011e: 100).

Nejčastějším výstupem čtvrté vlny volebních reforem bylo zavedení buď smíšeného, nebo personalizovaného poměrného volebního systému. Čtvrtá vlna byla rovněž ve srovnání s předchozími vlnami specifická v tom ohledu, že hned v několika případech umožnila částečný vstup veřejnosti do procesu politiky volebních reforem v podobě konání referend. Výběr konkrétního volebního systému tak nebyl, na rozdíl například od třetí vlny, procesem sólového rozhodování politických elit (Farrell 2001: 180–181; Norris 1995: 7).

Ačkoli je výše představený výklad v mnoha ohledech podnětný a do značné míry inspirativní, je zřejmé, že diachronní srovnání neposkytuje příliš prostoru k pochopení a analýze jednotlivých specifických případů politiky volebních reforem. Pro potřeby analýzy politiky volebních reforem v Československu a v České republice po roce 1989 se tak výše představený přístup nejeví jako příliš vhodný a bude se potřeba zaměřit na jiné existující přístupy ke zkoumané problematice.

1.2 TYPOLOGIE VOLEBNÍCH REFOREM

Ačkoli mladší tradice výzkumu volebních institucí, tedy pole studií politiky volebních reforem, prošla v posledních patnácti letech vcelku rapidní expanzí, stále se jedná o poměrně málo zmapovanou oblast politické vědy. A to i přesto, že od zhruba poloviny prvního desetiletí 21. století se v rámci studia politiky volebních reforem objevuje více komprehenzivní přístup usilující o konceptualizaci volebních reforem v rámci akademické agendy, který nahrazuje do té doby převládající orientaci na (převážně jednopřípadové) analýzy tzv. velkých volebních reforem ve smyslu Katzovy terminologie (podr. viz níže) a jejích důsledků (srv. Leyenaar – Hazan 2011). Důsledkem tohoto stavu je mimo jiné i určitá nejednotnost v přístupu ke studiu politiky volebních reforem a absence obecně akceptované teorie volebních reforem. Namísto toho vedle sebe existují přinejmenším dva významné, vzájemně soutěžící, ale nikoli nutně vzájemně se vylučující koncepty.

Graf 1.2 Role politiků a občanů v procesu volební reformy podle Alana Renwicka

Zdroj: Renwick 2011: 457, graf 1.

Graf 1.3 Reformní procesy typu vnucení politickými elitami podle Alana Renwicka

Zdroj: Renwick 2011: 459, graf 2.

1.3 POLITIKA VOLEBNÍCH „NEREFOREM“ A TZV. BARIÉROVÝ PŘÍSTUP

Tab. 1.1 Bariéry pro volební reformy v demokratických režimech

Zaměření

Bariéra

Zákonné

Procedurální nadřazenost statu quo (procedural superiority of the status quo)

Kulturní

Politická tradice

Sociologické

Společenská struktura

Systémové

Maximalizace mandátů

Veto hráči

1.4 ANALYTICKÝ RÁMEC PRO ČESKOU POLITIKU VOLEBNÍCH REFOREM PO ROCE 1989

---

Table of Contents

Úvod

Cíle, metody a východiska práce

Poděkování

1. Politika volebních reforem v teoretické perspektivě

1.1 Vývoj volebních reforem v proměnách času

1.1.1 První vlna volebních reforem

1.1.2 Druhá vlna volebních reforem

1.1.3 Třetí vlna volebních reforem

1.1.4 Čtvrtá vlna volebních reforem

1.2 Typologie volebních reforem

1.3 Politika volebních „nereforem“ a tzv. bariérový přístup

1.4 Analytický rámec pro českou politiku volebních reforem po roce 1989