Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy
Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována ani šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

JUDr. RNDr. Jitka Jelínková, Ph.D., JUDr. Miloš Tuháček

Právní vztahy k dřevinám – 2. aktualizované vydání

Právní vztahy k dřevinám – 2. aktualizované vydání praktický průvodce

Vydala Grada Publishing, a.s.
U Průhonu 22, 170 00  Praha 7
tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400
www.grada.cz
jako svou 7 008. publikaci

Realizace obálky Michal Němec
Sazba a zlom Jan Šístek
Formát ePub Jan Šístek
Odborná redaktorka Ing. Michaela Průšová
Počet stran 208
Druhé vydání, Praha 2018

Vytiskly Tiskárna v Ráji, s.r.o., Pardubice

© Grada Publishing, a.s., 2018

ISBN 978-80-271-2172-4 (ePub)
ISBN 978-80-271-2171-7 (pdf)
ISBN 978-80-271-2029-1 (print)

Seznam použitých zkratek

Agentura, AOPK ČR – Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky

ČIŽP, inspekce – Česká inspekce životního prostředí

CHKO – chráněná krajinná oblast

lesní zákon – zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů, v platném znění

Listina – Listina základních práv a svobod

LHO – lesní hospodářská osnova

LHP – lesní hospodářský plán

Ministerstvo, MŽP – Ministerstvo životního prostředí

MK – Ministerstvo kultury

NOZ – občanský zákoník č. 89/2012 Sb.

NP – národní park

NPP – národní přírodní památka

NPR – národní přírodní rezervace

NS ČR – Nejvyšší soud České republiky

NSS – Nejvyšší správní soud

OLH – odborný lesní hospodář

OOP – orgán ochrany přírody

OSSL – orgán státní správy lesů

PP – přírodní památka

PR – přírodní rezervace

PUPFL – pozemek určený k plnění funkcí lesa

Sb. NSS – Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu

SOZ – občanský zákoník č. 40/1964 Sb.

VKP – významný krajinný prvek

ZCHD – zvláště chráněný druh

ZCHÚ – zvláště chráněné území

ZOPK – zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění

Předmluva

Dřeviny ... stromy… keře – souše…

Jaká bohatost životních forem, dimenzí biomasy, genetické rozmanitosti a různověkosti! A jaká bohatost právních problémů se skrývá za těmito jednoduchými slovy, pod nimiž si přece každý z nás představí totéž.

Skutečně totéž?

Už nějaký ten rok se zabývám na Šumavě ochranou přírody, a protože je Šumava plná dřevin, živých, odumřelých, velkých, malých, zakrslých či gigantických, trpících či vitálních, rostoucích ve společenství na půdách lesních i nelesních, solitérně v krajině, na stavbách, prastarých snosech nebo zavěšeny v trhlinách nad propastmi, dřevin, které narostly samy nebo těch, které někdo vysadil, pozoruji, že je vlastně ochrana šumavské přírody z velké části právě ochranou dřevin.

A aby to nebylo úplně jednoduché, tyhle na jedno místo odkázané, slepé a němé duše navíc hostí další svět. Svět hub a lišejníků, svět hmyzu a ptáků, svět savců, kteří v nich bydlí nebo z nich žijí…

A nakonec jsou i naším světem – lesy, sady, stromořadí, který milujeme a potřebujeme jej k životu. Abychom dýchali vzduch ovoněný jejich přítomností, abychom sbírali jejich plody nebo odpočinuli v jejich stínu.

Ano, jaká bohatost je pod těmito jednoduchými slovy skryta!

Tu přírodní zčásti známe, nebo ji jen tušíme.

A tu právní, tu přináší tahle kouzelná publikace. Zachycuje komplikovanost našeho vztahu k dřevinám, k jejich ochraně, respektování, ale i k jejich využívání.

Přeji vám všem napínavé a inspirující počtení!

Mgr. Pavel Hubený

(autor je ředitelem Správy Národního parku Šumava)

Úvodem k 2., aktualizovanému vydání

Když jsme před dvěma roky odevzdávali do tisku první vydání této publikace, informovali jsme i o návrzích změn právní úpravy kácení dřevin rostoucích mimo les u železničních drah a pro účely stavebních záměrů. Nakonec přijaté změny zákona o ochraně přírody a krajiny, především spojené s tzv. velkou novelou stavebního zákona č. 225/2017 Sb., byly ještě hlubší. Podle právní úpravy účinné od 1. ledna 2018 může být ekologický spolek účastníkem řízení pouze podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli řízení územních či stavebních. To spolu s nahrazením samostatných rozhodnutí orgánů ochrany přírody „pouhými“ závaznými stanovisky, na jejichž základě povoluje kácení stavební úřad, znamená zásadní oslabení možností veřejnosti bránit dřeviny před zbytečným kácení při výstavbě a požadovat adekvátní náhradní výsadbu. O to větší odpovědnost za hájení veřejného zájmu na zachování dostatku hodnotné zeleně ve střetu s výstavbou samozřejmě mají orgány ochrany přírody.

Do druhého vydání knížky jsme promítli i tzv. národněparkovou novelu zákona o ochraně přírody a krajiny v kapitole věnované ochraně lesních dřevin, a samozřejmě rovněž nový zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich v kapitole o sankcích za nedovolené kácení a poškozování dřevin.

Kapitolu věnovanou dřevinám z pohledu občanského práva jsme významně zkvalitnili díky postupně vytvářené judikatuře civilních soudů ke stále ještě „novému“ občanskému zákoníku.

Pominout jsme nemohli některá zvlášť významná rozhodnutí správních soudů z nedávné doby, např. k otázce náhradní výsadby silničních stromořadí nebo k odpovědnosti vlastníka za poškození dřevin zanedbáním péče.

Přes všechny naznačené novinky najdou čtenáři ve druhém aktualizovaném vydání především všechno to, co přineslo první vydání, tedy co nejúplnější a na praxi zaměřené pojednání o právních vztazích k dřevinám rostoucím mimo les i nejdůležitější informace o právní ochraně lesních dřevin.

Kromě právní úpravy ochrany dřevin rostoucích mimo les a souvisejících zájmů (např. významné krajinné prvky, krajinný ráz, zvláště chráněné druhy) v zákoně o ochraně přírody a krajiny se věnujeme i relevantním ustanovením jiných právních předpisů práva veřejného (zákon o pozemních komunikacích, zákon o drahách, vodní zákon, energetický zákon, zákon o státní památkové péči) i soukromého (občanský zákoník). V rámci občanskoprávního exkurzu rozebíráme jak sousedské spory spojené se stromy, tak frekventované téma odpovědnosti vlastníka za škodu způsobenou pádem stromu či větví, včetně odpovědnosti vlastníka lesa vůči návštěvníkům a vlastníkům nemovitostí ohrožených vlivy z lesa.

Věříme, že druhé aktualizované vydání poslouží orgánům ochrany přírody i dalším správním orgánům, vlastníkům a správcům dřevin, obecním samosprávám, ekologickým spolkům a „zajímajícím se“ občanům nejméně stejně dobře jako původní knížka.

Stále jsme přesvědčeni, že dřeviny rostoucí mimo les i lesní dřeviny si zaslouží zlepšení ochrany „prostředky práva“. Nezbytnost stromů, lesů, zeleně pro naše kvalitní životní prostředí a zároveň jejich ohroženou budoucnost ukazuje postupující vysychání naší země v důsledku klimatických změn již poměrně dramaticky.

Jitka Jelínková (judr.jitka.jelinkova@gmail.com),

Miloš Tuháček (tuhacek@akkt.cz), srpen 2018

1.Prameny a principy právní ochrany dřevin rostoucích mimo les

Právní úprava ochrany dřevin rostoucích mimo les, resp. jejich právního režimu vůbec (ne všechny právní normy týkající se dřevin sledují jejich ochranu, ale naopak je mohou chápat jako možný zdroj ohrožení), je v platném českém právu rozptýlena do většího množství právních předpisů náležejících jak do oblasti práva veřejného (normy práva životního prostředí, správního práva i trestního práva), tak částečně i práva soukromého (občanského).

Základem právní úpravy ochrany dřevin rostoucích mimo les jsou nepochybně ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále též „ZOPK“), konkrétně ust. § 7 až 9 zakotvující obecnou ochranu veškerých dřevin před poškozováním a ničením, pokud se na ně nevztahuje ochrana přísnější nebo ochrana podle zvláštních předpisů.

Podrobnosti obecné ochrany dřevin rostoucích mimo les jsou obsaženy ve vyhlášce č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení (s účinností od 15. 7. 2013), novelizované vyhláškou č. 222/2014 Sb. (s účinností od 1. 11. 2014). Před nabytím účinnosti vyhlášky č. 189/2013 Sb. byly podrobnosti obecné ochrany dřevin rostoucích mimo les obsaženy v ust. § 8 vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny.

1.1Spory kolem definice „dřeviny rostoucí mimo les“

Samotná definice „dřeviny rostoucí mimo les“ (dále ZOPK zavádí legislativní zkratku „dřevina“) je obsažena v ust. § 3 odst. 1 písm. i) zákona jako „strom či keř rostoucí jednotlivě i ve skupinách ve volné krajině i v sídleních útvarech na pozemcích mimo lesní půdní fond1“. Smyslem uvedené definice je stanovit, že ochrana podle ZOPK – tedy ochrana každé jednotlivé dřeviny – se nevztahuje na dřeviny nacházející se na lesních pozemcích, kde obvykle nejsou chráněny dřeviny jako jedinci, ale lesní porosty. Ochrana podle ZOPK se tedy vztahuje i na stromy suché (i když „nerostou“) a na stromy rostoucí na „stavbách“ (každá stavba se navíc nachází zároveň na pozemku, resp. podle nového občanského zákoníku je stavba součástí pozemku).

Výše uvedené naznačuje, že důvodem výkladových sporů se v definici dřeviny rostoucí mimo les stala dvě slova, a to „rostoucí“ a „na pozemcích“.

Poměrně hojně rozšířený nesprávný názor části praxe, že se ochrana podle ZOPK netýká suchých stromů, byl opakovaně popřen stanovisky Ministerstva životního prostředí („Ochrana dřevin podle § 8 zákona č. 114/1992 Sb. se vztahuje i na suché a odumřelé stromy. Slovo „rostoucí“ zde nelze chápat tak, že je růst základní podmínkou ochrany.“)2 i soudní judikaturou, minimálně tím způsobem, že potvrdila pokutu za nepovolené kácení suchých stromů3. To, zda suchý strom bude možné pokácet bez povolení či předchozího oznámení, nebo bude nutné předchozí oznámení např. z pěstebních důvodů, či dokonce povolení ke kácení, záleží na konkrétních skutkových okolnostech (podrobnosti k jednotlivým režimům kácení dřevin podle § 8 odstavců 1, 2, 3 a 4 ZOPK budou uvedeny v kapitolách 4 a 6). Výslovně považujeme za potřebné zdůraznit, že „za kácení ze zdravotních důvodů nelze považovat kácení suchých dřevin“4, neboť to neodpovídá setrvalému přístupu ke „zdravotním důvodům“ umožňujícím kácení v administrativně jednodušším režimu pouhého předchozího oznámení jako důvodům časově naléhavým (kdy stav a rozsah napadení dřevin významně ohrožuje okolní dřeviny).

Slovo „na pozemcích“ použité v definici dřeviny rostoucí mimo les se stalo podkladem pro poněkud sofistikovanější polemiky v tom smyslu, že dřeviny rostoucí na „něčem“, co z pohledu některého zákona je stavba (např. vodní dílo, stavba dráhy, stavba na dráze), nerostou na pozemcích, a proto nejsou předmětem ochrany podle ZOPK. I tyto názory byly v konkrétních případech odmítnuty judikaturou („Je nepřijatelné tvrzení, že stromy rostoucí na hrázi rybníka rostou jen na stavbě, nikoliv na pozemku, a proto by neměly podléhat ochraně podle zákona o ochraně přírody a krajiny. … Vodní plocha, hráz a vše na nich se nachází zároveň i na pozemku.“5). Opět je třeba zdůraznit účel definice obsažené v zákonu o ochraně přírody a krajiny (odlišení ochrany nelesní zeleně a lesních porostů). Zákonu o ochraně přírody a krajiny rozhodně nepřísluší řešit vztahy mezi vymezením staveb v různých zákonech (je známou skutečností, že různé veřejnoprávní předpisy mohou pro své účely definovat pojem „stavba“, „vlastník stavby“ různě, přičemž tyto pojmy nemusí znamenat totéž co v soukromém právu – občanském zákoníku).

Shrnutí: „Dřeviny rostoucí mimo les“ jsou i stromy suché nebo stromy na „stavbách“ (hrázích, náspech apod.). ZOPK chrání i náletové dřeviny a dřeviny ovocné.

Definice „dřeviny rostoucí mimo les“ je obsažena v ust. § 3 odst. 1 písm. i) ZOPK – „strom či keř rostoucí jednotlivě i ve skupinách ve volné krajině i v sídleních útvarech na pozemcích mimo lesní původní fond“.

Smyslem uvedené definice je stanovit, že ochrana podle ZOPK – tedy ochrana každé jednotlivé dřeviny – se nevztahuje na dřeviny rostoucí na lesních pozemcích, kde obvykle nejsou chráněny dřeviny jako jedinci, ale lesní porosty. Ochrana podle ZOPK se tedy vztahuje i na stromy suché (i když „nerostou“) a na stromy rostoucí na „stavbách“ (každá stavba se navíc nachází zároveň na pozemku, resp. podle nového občanského zákoníku je stavba součástí pozemku).

ZOPK nezná pojem náletové dřeviny – chrání tedy dřeviny bez ohledu na to, zda byly záměrně vysazeny – a stejně tak nevyjímá z ochrany dřeviny ovocné.

K zmíněnému zásadnímu rozhraničení mezi individuální ochranou dřevin rostoucích mimo les a lesním právem je třeba dodat poznámku o diskusích ohledně právního přístupu k rozsáhlým kácením dřevin na katastrálně nelesních pozemcích s porosty charakteru lesa.

V praxi se opakovaně vyskytly případy, kdy došlo k masivnímu kácení dřevin např. na zemědělských pozemcích a pozemcích ostatních ploch, přičemž fakticky šlo o lesní porosty. Tyto lesní porosty mohly vzniknout buď zalesněním, nebo přirozenou obnovou. Ke změně druhu pozemků však v katastru nemovitostí nedošlo. Pokud vlastníci těchto nelesních pozemků s fakticky lesními porosty začali realizovat významné těžby dřeva (jejichž právním rámcem byla povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les vydávaná obecními úřady6 na základě žádostí vlastníků), vyvstala otázka, zda by nebylo možné jako účinnější nástroj k řešení aplikovat ochranu významného krajinného prvku (VKP) les7.

Shoda je zřejmě v tom, že současné uplatňování ochrany dřevin rostoucích mimo les podle § 7 a 8 ZOPK a ochrany VKP les podle § 4 odst. 2, příp. 3 ZOPK není možné (již vzhledem k definici dřeviny rostoucí mimo les – „na pozemcích mimo lesní půdní fond“). Praxe orgánů ochrany přírody k výše popsaným případům přistupuje dosud přes ochranu dřevin rostoucích mimo les a přístup přes ochranu VKP les zůstává v rovině úvah.

Dodejme, že v judikatuře týkající se rozhodování v pochybnostech o tom, zda jde o pozemky určené k plnění funkcí lesa, hraje roli jak faktický stav pozemků (tzv. materiální pojetí), tak stav právní (katastrální), včetně toho, jak k odlišnosti faktického a evidenčního stavu došlo (např. protiprávním jednáním)8. Úvahy o využití ochrany VKP les pro de facto lesní ekosystémy viz také kapitola 14.

1.2Památné stromy, zvláště chráněné druhy rostlin, registrované VKP, stromořadí

Kromě ust. § 7 až 9 v části druhé ZOPK (Obecná ochrana přírody a krajiny) se ochrany dřevin dotýkají také ustanovení části páté (Památné stromy, zvláště chráněné druhy rostlin, živočichů a nerostů), konkrétně ust. § 46–47 o památných stromech a ust. § 48–49 o zvláště chráněných rostlinách, včetně ust. § 56 o výjimkách ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin (a živočichů), a dále samozřejmě související kompetenční a sankční (odpovědnostní) ustanovení. Podrobně o ochraně památných stromů a stromů, které náležejí ke zvláště chráněným druhům rostlin, pojednáváme v kapitole 7.

Důležitým posílením nad rámec obecné ochrany dřevin rostoucích mimo les je v praxi také využití nástroje obecné územní ochrany, tedy registrace dřevin jako (součásti) významného krajinného prvku.

Podle ust. § 3 odst. 1 písm. b) ZOPK mohou být jako významné krajinné prvky zaregistrovány mj. remízy, meze i cenné plochy porostů sídelních útvarů. Registraci provádějí ve správním řízení podle § 6 odst. 1 ZOPK pověřené obecní úřady (pokud se nejedná o území evropsky významné lokality) a jim také přísluší vydávání závazných stanovisek podle § 4 odst. 2 ZOPK k zásahům do registrovaných VKP, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce.

Skutečnost, že dřeviny jsou součástí VKP (ze zákona nebo registrovaného), má důsledky také v rámci obecné ochrany dřevin, neboť povolení ke kácení podle § 8 odst. 1 ZOPK (a obdobně také oznámení podle § 8 odst. 2 ZOPK, je-li dán některý z důvodů kácení na oznámení podle tohoto ustanovení zákona) se v tomto případě vyžaduje bez ohledu na rozměr dřevin (srov. § 3 vyhlášky č. 189/2013 Sb. a podkapitola 4.2).

Vyhláška č. 189/2013 Sb. definovala pojem stromořadí s cílem posílit ochranu zejména nově zakládaných stromořadí (ať už vysazených jako náhradní výsadba podle § 9 odst. 1 ZOPK, či nikoli) a stromořadí tvořených druhy dřevin, které zpravidla nedosahují obvodu kmene 80 cm ve výšce 130 cm nad zemí (tedy by jinak nebylo ke kácení těchto dřevin nutné povolení). Pokud jsou dřeviny součástí stromořadí ve smyslu vyhlášky, platí totéž, co pro součást VKP, tedy povolení ke kácení se vyžaduje bez ohledu na rozměr.

K ochraně stromořadí je dále využitelný zejména institut ochrany krajinného rázu, neboť zamýšlené kácení (nejen celého, jednorázové) stromořadí je nepochybně činností, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz (či spíš jej vždy negativně změní, a to i při plnohodnotné obnově minimálně dočasně). K záměru kácení (ve) stromořadí je proto nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody (obecního úřadu obce s rozšířenou působností, resp. Agentury ochrany přírody a krajiny ČR, jde-li o území chráněné krajinné oblasti).

K jednoznačnému posílení zákonné ochrany se dokonce objevily návrhy na doplnění dosavadních významných krajinných prvků ze zákona o aleje. Ke zvýšení právní ochrany alejí (samozřejmě i jednostranných stromořadí) lze za stávající právní úpravy využít především jejich vyhlášení památnými stromy podle ust. § 46 ZOPK, nebo registrace významného krajinného prvku podle § 6 ZOPK (podrobnosti v kapitole 7).

1.3Dotčení jiných zájmů chráněných podle ZOPK při zásazích do dřevin

Při zamýšlených zásazích do dřevin mohou být dotčeny i jiné zájmy chráněné ZOPK (např. volně žijící ptáci, zvláště chráněné druhy, VKP, krajinný ráz), a přípustnost zásahu do těchto zájmů musí být posouzena způsobem vyžadovaným zákonem (vydáním potřebného povolení, souhlasu, závazného stanoviska k tomu příslušným orgánem ochrany přírody) před případným kácením (ať již na základě povolení, či oznámení), ev. jiným zásahem do dřevin.

Žadatelé o povolení kácení (příp. oznamovatelé zamýšleného kácení, je-li dán některý z oznamovacích důvodů podle § 8 odst. 2 ZOPK), a především samy orgány ochrany přírody rozhodující o žádostech o povolení kácení dřevin (příp. o pozastavení, omezení, zákazu oznámeného kácení) v praxi často opomíjejí možnost dotčení těchto dalších zájmů chráněných podle ZOPK. Dochází tak k nezákonnému jednání, kdy subjekt kácení provede sice na základě pravomocného povolení ke kácení, ale toto povolení vůbec nemělo být vydáno, pokud by dříve nebyla povolena výjimka z ochrany zvláště chráněných živočichů, jejichž je strom biotopem, udělen souhlas k zásahu do krajinného rázu kácením aleje apod.

Podrobně o správném postupu orgánu ochrany přírody k zajištění ochrany dalších zájmů, které mohou být zamýšleným kácením konkrétních dřevin dotčeny, pojednává kapitola 8.

1.4Ochrana dřevin podle ZOPK, jiné veřejnoprávní předpisy, občanský zákoník

Právního režimu dřevin rostoucích mimo les se týkají také vybraná ustanovení dalších veřejnoprávních předpisů, ať již tato ustanovení poskytují dřevinám určitou ochranu, nebo naopak v souvislosti s jinými veřejnými zájmy umožňují či přímo vyžadují zásahy do dřevin (kácení, oklešťování). Před novelou ZOPK provedenou zákonem č. 349/2009 Sb. se jednalo zejména o zákony zakotvující tzv. zvláštní oprávnění ke kácení dřevin na oznámení podle § 8 odst. 2 ZOPK (vodní zákon, energetický zákon, zákon o drahách, zákon o pozemních komunikacích a některé další zákony, ať již příslušné oprávnění skutečně obsahovaly, nebo aplikační praxe nesprávně tradovala, že je obsahují – např. zákon o státní památkové péči). S výjimkou případu, kdy by jiný právní předpis výslovně vylučoval aplikaci ZOPK, se však i tyto zásahy musí dít v souladu se ZOPK.

Právních vztahů k dřevinám se dotýkají také normy práva soukromého (občanského), a to především v rámci sousedských vztahů a odpovědnosti za škodu. I v tomto případě platí, že veřejnoprávní ochrana dřevin rostoucích mimo les obsažená v ZOPK není ustanoveními občanského práva dotčena.

V podrobnostech odkazujeme na kapitoly 12 a 13.

1.5Tři principy obecné právní ochrany dřevin rostoucích mimo les

Právní úprava obecné ochrany dřevin rostoucích mimo les obsažená v ZOPK spočívá na třech principech, jimiž jsou:

a) princip ochrany, spočívající v tom, že všechny dřeviny jsou zákonem chráněny před poškozováním a ničením; přísnější ochranný režim se vztahuje na dřeviny vyhlášené za památné stromy a dřeviny náležející k zvláště chráněným druhům rostlin (§ 7 odst. 1),

b) princip péče, péče o dřeviny, zejména jejich ošetřování a udržování je povinností vlastníků (§ 7 odst. 2),

c) povolovací princip, spočívající v tom, že ke kácení dřevin je zásadně nezbytné povolení orgánu ochrany přírody (tedy správní rozhodnutí vydané po provedeném správním řízení k tomu příslušným orgánem ochrany přírody), nejde-li o zákonem vymezené případy, kdy se povolení nevyžaduje (§ 8).

Povolovací princip byl významně modifikován, nechceme-li říct přímo „zásadně narušen“, novelou zákona o ochraně přírody a krajiny provedenou spolu s velkou novelou stavebního zákona jako zákon č. 225/2017 Sb. účinný od 1. 1. 2018. Novela ruší samostatné řízení o povolení kácení dřevin pro účely stavebního záměru povolovaného, přesněji řečeno umisťovaného, případně umisťovaného a povolovaného, v různých druzích řízení („v územním řízení, v územním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, ve společném územním a stavebním řízení nebo společném územním a stavebním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí“) vedených stavebním úřadem podle stavebního zákona a nahrazuje dosud samostatné správní rozhodnutí o povolení kácení dřevin a uložení náhradní výsadby pouze závazným stanoviskem orgánu ochrany přírody. Podrobně o povolování kácení pro účely stavebních záměrů pojednáváme v podkapitole 4.9.

1 Pojmu lesní půdní fond podle zákona č. 61/1977 Sb., o lesích platného v době přijetí ZOPK odpovídá pojem „pozemky určené k plnění funkcí lesa“ (ve zkratce PUPFL) vymezený v ust. § 3 nyní platného lesního zákona č. 289/1995 Sb.

2 Stanovisko legislativního odboru MŽP č. j. 410/1960/00 (Planeta 6/2005), stanovisko odboru péče o krajinu MŽP z roku 2010

3 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2003, č. j. 5 A 27/2001 – 34

4 Metodická instrukce odboru obecné ochrany přírody a krajiny a odboru legislativního MŽP k aplikaci § 8 a § 9 zákona č. 114/1992 Sb. (Věstník MŽP č. 11/2017), čl. 2.9 Zdravotní důvody kácení (§ 8 odst. 2 ZOPK)

5 Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 18. 12. 1998, č. j. 30 Ca 131/98 – 21 uveřejněný pod č. 411/1999 v časopise Soudní judikatura

6 Svěření kompetence k rozhodování o žádostech o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les základním („jedničkovým“) obecním úřadům je dlouhodobý problém, o němž bude řeč na dalších místech této knihy.

7 Závazná stanoviska k zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, vydávají v případě VKP ze zákona (mezi něž patří i les) obecní úřady obcí s rozšířenou působností (tzv. trojkové obecní úřady).

8 Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 94/2008 – 44 ze dne 18. 12. 2009, publikovaný pod číslem 2032/2010 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 24/2016 – 61 ze dne 13. 7. 2017, publikovaný pod číslem 3663/2018 Sb. NSS

2.Ochrana dřevin před poškozováním a ničením, ořezy a jiné zásahy

2.1Kácení dřevin, pařez a torzo

Veškeré dřeviny rostoucí mimo les jsou podle § 7 odst. 1 ZOPK chráněny před poškozováním a ničením. Proto nejsou správné v praxi nikoli ojedinělé názory, že pokud ke kácení dřevin není třeba povolení (jde o dřeviny s velikostí – tzv. podměrečné dřeviny, popř. jinou charakteristikou stanovenou v § 3 prováděcí vyhlášky č. 189/2013 Sb.) či existuje pravomocné povolení ke kácení určitých dřevin, je s nimi dále možno nakládat jakkoli. Zákon zná jako jediný legální způsob zničení dřevin pokácení v režimu některého z odstavců § 8.

Pojem „kácení, pokácení“ dřeviny sice není v zákoně či vyhlášce definován, to je však v právu zcela běžné, že nedefinuje (všechny) pojmy, které mají v českém jazyce, příp. v určitém oboru lidské činnosti jednoznačný význam, chápaný shodně buď všeobecně, nebo profesionály v daném oboru. Pojem „pokácet strom“ patří k pojmům, jejichž obsah je jednoznačně a shodně chápán i laickou veřejností (ve smyslu prostého a nevratného odstranění dřeviny). Odborné materiály9 týkající se kácení stromů (především na lesních, ale i na nelesních pozemcích) uvádějí, že výška pařezu může být maximálně 1/3 průměru kmene na pařezu.

Jednoznačně se k pojmu „kácení dřevin“ a nelegálnosti umělého vytváření torz (nejde-li o případy vymezené v ust. § 2 odst. 2 vyhlášky č. 189/2013 Sb. – k tomu viz níže) vyjadřuje metodika MŽP10:

„Kácením dřevin se rozumí odstranění jejich nadzemní části ve výšce pařezu. V případě dřevin s pařezovou výmladností je strom pokácen, resp. kácení je dokončeno i v případě, kdy po odstranění kmene stromu dojde k růstu nového kmene nebo nových kmenů ze spících pupenů v pařezové části kmene nebo z již existujících pařezových výmladků, které při kácení kmene nebyly odstraněny. Vyroste-li v průběhu času pařezovou výmladností nový strom, pak taková dřevina požívá ochrany jako běžná dřevina. Přitom pařez lze chápat jako část stromu (zpravidla bázi kmene), která zůstává zakotvena kořeny v zemi. Obvyklá výška pařezu je 1/3 průměru kmene na pařezu. V případě náročných terénních podmínek lze ponechat i pařez přiměřeně vyšší. Torzem stromu se rozumí ponechání kmene vyššího, než je obvyklá výška pařezu. Pokud není torzo stromu výsledkem přirozeného působení přírodních procesů, nelze jeho umělé vytváření chápat jako kácení dřevin, ale zpravidla jako nedovolený zásah do dřevin ve smyslu § 2 odst. 1 vyhlášky č. 189/2013 Sb., pokud nejde o zásah prováděný podle odst. 2 téhož ustanovení.“

Proto tzv. vysoké pařezy (např. několikametrová torza stromů, která po údajném „kácení“ leckdy bohatě obrůstají) nebo živé sochy (do živých torz stromů vyřezaná „umělecká díla“) nejsou pokácením, ale nezákonným poškozením či zničením dřevin. Stejně tak je poškozením dřevin vytváření torz vydávané za „přípravu na kácení“ – při současné technice je pokácení stromu nepochybně možno provést ve velmi krátkém časovém horizontu (několika hodin).

Sochy ze stromů – nešvar vlastníků i některých orgánů

Bohužel spíše přibývá než ubývá případů řezeb do (torz) stromů. Zvláště nepřijatelné je, že některé orgány (v tomto případě je obtížné napsat orgány „ochrany přírody“) samy takové postupy tolerují či podporují, když např. v odůvodnění povolení ke kácení uvedou, že stromy nebudou pokáceny „na pařez“, ale budou ponechány vysoké kmeny za účelem vyřezání „uměleckých děl“.

Takové jednání je zákonem zakázané poškození či zničení dřevin.

Z neprávní pozice lze dodat: Nejsme totemová kultura.

MŽP správně odmítlo rovněž argumentaci z pozice „od většího k menšímu“, tedy že je-li legální dřevinu pokácet (existuje povolení, jde o podměrečnou dřevinu atp.), je zákonné i její poškozování či zničení jinak než pokácením11.

2.2Nedovolené zásahy do dřevin, které jsou v rozporu s požadavky na jejich ochranu

Tento poněkud krkolomně znějící právní termín je na základě zmocnění v § 8 odst. 5 ZOPK vymezen v ust. § 2 odst. 1 vyhlášky MŽP č. 189/2013 Sb. Definice je obdobná té, která byla obsažena v § 8 odst. 1 vyhlášky č. 395/1992 Sb., s několika drobnými zlepšeními. „Nedovolenými zásahy do dřevin, které jsou v rozporu s požadavky na jejich ochranu“, se podle platné vyhlášky rozumí „zásahy vyvolávající poškozování nebo ničení dřevin, které způsobí podstatné nebo trvalé snížení jejich ekologických nebo společenských funkcí nebo bezprostředně či následně způsobí jejich odumření“. Zlepšením pro aplikační praxi je nepochybně změna spojek „a“ na spojky „nebo“, protože kumulativní naplnění obou znaků spojených spojkou „a“ činilo někdy v praxi potíže při dokazování poškození dřevin. Rovněž použití vyhláškou nově definovaného pojmu „společenské“ funkce dřeviny namísto jedné z těchto funkcí – funkce „estetické“ – je jistě zlepšením oproti stavu před 15. 7. 2013.

Funkce dřevin v životním prostředí nejen člověka

Společenskými funkcemi dřeviny se podle § 1 písm. b) vyhlášky č. 189/2013 Sb. rozumí „soubor funkcí dřeviny ovlivňujících životní prostředí člověka, jako je snižování prašnosti, tlumení hluku či zlepšování mikroklimatu; mezi společenské funkce patří také funkce estetická, včetně působení dřevin na krajinný ráz a ráz urbanizovaného prostředí“.

V definici jsou uvedeny pouze příklady funkcí dřevin, jejich spektrum zahrnuje i skupiny funkcí hydricko-vodohospodářských, edaficko-půdoochranných, sociálně-rekreačních nebo zdravotně-hygienických12.

Ekologické funkce dřevin zahrnují jejich schopnost vázat na sebe další organismy a vytvářet specifická společenstva. Stromy slouží jako biotop – poskytují životní prostor živočichům a rostlinám, včetně zvláště chráněných druhů. Fungují jako útočiště ptáků na přeletech a jako biotop bezobratlých živočichů. Staré a dožívající dřeviny jsou bohatým ekosystémem s pestrou paletou různých druhů organizmů. V zastavěném území obcí jsou stromy a křoviny často jediným útočištěm hmyzu a ptáků. Dřeviny tak mají velký biologický význam a zvyšují biodiverzitu.

V praxi nejčastějším případem poškození dřevin jsou „nevhodné“ ořezy, závažné jsou případy rozsáhlého přesekání a odstranění významné části kořenů, zasypání kořenové zóny a další.

V souvislosti s ořezy dřevin je třeba upozornit na právně významnou skutečnost, že zákon nezná povolení, souhlas, stanovisko či jinak nazvaný schvalovací správní akt k ořezu dřevin. Jestliže tedy orgán ochrany přírody příslušný k povolování kácení dřevin (obecní úřad) vydá „povolení“ či „souhlas“ k ořezu dřevin (např. povolí „zkrácení vzrostlých stromů pod úroveň střešních žlabů“), jde o nicotný právní akt z důvodu nedostatku právního podkladu, tj. neexistujícího zákonného základu pro uplatnění pravomoci. Nulitní „rozhodnutí“ je právně neexistující paakt, který nikoho nezavazuje ani neopravňuje. Jak vymezila judikatura, jde o právně nezávazné dobrozdání – názor na přípustnost ořezu určitým způsobem.

Poškození dřevin – irelevance „souhlasu“ obecního úřadu, nutnost prokázat, jaké ekologické a estetické (společenské) funkce dřevin byly sníženy, proč byly sníženy podstatně a (nebo) trvale

„Pokud k poškození ořezem dojde, jedná se vždy o zásah nedovolený (poškození je vždy nedovolené; stejně tak by mohlo být použito slovo protiprávní či škodlivý apod.). Je zcela irelevantní argumentace odkazující na konzultace či souhlas MěÚ P. Orgány ochrany přírody vydávající povolení ke kácení nedisponují pravomocí vydávat jakákoli závazná vyjádření nebo souhlasy k jiným zásahům do dřevin než pokácení. Pokud orgán ochrany přírody poskytne vyjádření k zamýšlenému zásahu, může se jednat jen o nezávazný názor (dobrozdání), který není způsobilý odvrátit vznik odpovědnosti za správní delikt, dojde-li následně k poškození či zničení dřeviny.

Z rozhodnutí inspekce (o pokutě za poškození ořezem) není zřejmé, proč považovala zásah za podstatný a trvalý, ani jaké ekologické a estetické funkce dřevin byly zásahem sníženy. Je zjevné, že tyto závěry budou závislé na druhu, stáří a kondici dřevin, stejně jako na jejich umístění. Jiné ekologické a estetické funkce bude mít dřevina v parku či arboretu, jiné dřevina tvořící součást zámecké aleje, dřevina v zoologické zahradě nebo dřevina rostoucí mezi bytovými domy.“

(Poznámka: Určité rozdíly ve vymezení nedovolených zásahů do dřevin v § 2 vyhlášky č. 189/2013 Sb. oproti § 8 odst. 1 vyhlášky č. 395/1992 Sb. nemění podstatu úvah soudu.)

podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2014, č. j. 1 As 54/2014 – 36

2.3Kdy se o nedovolené zásahy nejedná

V odstavci 2 § 2 vyhlášky č. 189/2013 Sb. byly nově (oproti situaci před nabytím účinnosti vyhlášky) vymezeny tři skupiny případů, kdy se o nedovolený zásah nejedná, tedy kdy např. vytvoření torza či jiný ořez, který by byl za normálních okolností pokutován jako poškození dřeviny, bude legální. Jde o případy, kdy zásah je prováděn „za účelem zachování nebo zlepšení některé z funkcí dřeviny, v rámci péče o zvláště chráněný druh rostliny nebo živočicha anebo pokud je prováděn v souladu s plánem péče o zvláště chráněné území“.

Jako návod pro vlastníky či zhotovitele, kteří provedení zásahů do dřevin za uvedenými účely zamýšlejí, a pro posouzení orgánů ochrany přírody (oprávněných ukládat za nedovolené zásahy do dřevin pokuty a opatření k nápravě) lze citovat metodiku MŽP13:

„Zejména v případě ekologických a estetických funkcí je nezbytné ověřit (a mělo by se stát součástí správní úvahy OOP), zda funkce, v jejíž prospěch byl zásah údajně proveden, je v dané lokalitě prioritní a zda tento zásah byl proveden odpovídajícím a maximálně šetrným způsobem.

1. Zásahy prováděné za účelem zachování nebo zlepšení některé z funkcí dřeviny

Toto ustanovení umožňuje v odůvodněných případech provedení zásahu, který sice svým charakterem může odporovat zásadám ochrany dřevin, ale v konkrétní lokalitě výrazně a prokazatelně upřednostňuje společenský zájem některé funkce dřeviny před ostatními. Může jít např. o zásah z důvodů posílení estetické funkce prováděním řezu stromů v okrasném zahradnictví. Zvláštním důvodem k provedení takového zásahu může být opodstatněný společenský zájem na zachování existence dřeviny na lokalitě, který nelze jiným způsobem zajistit, a dřevina by jinak musela být pokácena. Tento zájem by měl být vždy jednoznačně doložen.

Z opatrných formulací metodického doporučení je patrné, že zásah by měl být předem pečlivě odborně připraven, a lze-li očekávat negativní reakci části veřejnosti (tak tomu bývá u z ochranářského hlediska sporných ořezů starých stromořadí v zámeckých parcích apod.), pokud možno předem prodiskutován s občany.

V žádném případě by si vlastníci dřevin neměli myslet, že v běžných situacích „vysvětlí“ poškozující ořez stromů dodatečně vymýšlenými důvody, že takový ořez byl nutný, neboť jinak by strom kvůli provozní nebezpečnosti bylo nutné pokácet. Pro orgán ochrany přírody by nemělo být problém prokázat (nestačí-li vlastní odborné znalosti úředníků, pak i s pomocí znalce), jaký byl stav stromu před ořezem, že např. postačovala běžná údržba odstraněním suchých větví apod.

2. Zásahy prováděné v rámci péče o zvláště chráněný druh rostliny nebo živočicha

Zvláště chráněné druhy jsou definovány v příloze II. a III. vyhlášky č. 395/1992 Sb. V tomto případě je zřejmé nadřazení ekologické funkce stromu jako biotopu zvláště chráněného druhu. V takovém případě by se mělo jednat o zásah prováděný v souladu se záchranným programem dle § 52 ZOPK nebo na základě vyjádření příslušného OOP či odborného posudku nebo studie. Pokud by zásah představoval porušení zákazů stanovených u zvláště chráněných druhů, je nezbytné předchozí povolení výjimky dle § 56 zákona.

V praxi sporné bývá, zda např. u starých stromořadí, která ohrožují bezpečnost a zároveň jsou biotopem zvláště chráněných druhů hmyzu, např. páchníků, volit raději pokácení s následnou výsadbou nového stromořadí, nebo připustit radikální ořez („zarámovaný“ výjimkou krajského úřadu ze základních ochranných podmínek zvláště chráněných druhů), který by za jiných okolností byl zákonem zakázaným poškozením dřevin.

Ještě spornější je vytváření tzv. potenciálních biotopů, tedy ořez provozně nebezpečných stromů na torzo v případech, kdy strom biotopem zvláště chráněného druhu aktuálně není, ale vzhledem k poměrům na lokalitě by se jím stát mohl.

3. Zásahy prováděné v souladu s plánem péče o zvláště chráněné území

Pokud jsou ve schváleném plánu péče o zvláště chráněné území definovány určité zásahy do dřevin, které by jinak byly klasifikovány jako nedovolené, lze je v těchto případech provádět. Funkcím dřeviny je v rámci preference ekologické funkce nadřazen zájem péče o zvláště chráněné území, resp. předmět jeho ochrany, který může být v určitých případech v rozporu se zájmem na (obecné) ochraně dřevin (např. odstraňování invazních, nepůvodních či nežádoucích druhů dřevin, péče o stanoviště nebo druhy apod.)“.

---

Odpovědnost za poškození dřevin např. ořezem v zásadě dopadá vždy na toho, kdo nedovolený zásah provedl. O možnosti uvažovat v určitých případech o odpovědnosti tzv. zadavatele i o dalších otázkách ukládání pokut a opatření k nápravě za poškození dřevin rostoucích mimo les pojednává kapitola 11.

9 Např. „Pravidla při těžbě, soustřeďování, odvozu a manipulaci dříví“ vydaná Ministerstvem lesního a vodního hospodářství a dřevozpracujícího průmyslu ČSR pod č. j. 366/OKOŘ/89

10 Metodická instrukce odboru obecné ochrany přírody a krajiny a odboru legislativního MŽP k aplikaci § 8 a § 9 zákona č. 114/1992 Sb. (Věstník MŽP č. 11/2017), čl. 2.1

11 Stanovisko legislativního odboru MŽP č. j. 777/410/11, červenec 2011

12 Metodické doporučení odboru obecné ochrany přírody a krajiny MŽP k aplikaci některých ustanovení vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení, ve znění pozdějších předpisů (Věstník MŽP č. 1/2015), bod IV. b)

13 Metodické doporučení odboru obecné ochrany přírody a krajiny MŽP k aplikaci některých ustanovení vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení, ve znění pozdějších předpisů (Věstník MŽP č. 1/2015), bod IV. f)

3.Povinnost vlastníků pečovat o dřeviny, vymáhání, právní následky neplnění

3.1Účel povinnosti vlastníka pečovat dřeviny podle ZOPK

Ochranou přírody a krajiny se podle § 2 odst. 1 ZOPK rozumí „péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny“. Tím jsou vymezeny společenské vztahy, které jako vztahy právní reguluje zákon o ochraně přírody a krajiny.

Proto když ZOPK v ustanovení § 7 odst. 2 zakotvuje povinnost péče o dřeviny („péče o dřeviny, zejména jejich ošetřování a udržování je povinností vlastníků“), sleduje tím zájem na (obecné) ochraně dřevin jako součást veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny14. Přesto si většina lidí otázku povinnosti vlastníka pečovat o dřeviny spojuje s občanskoprávní odpovědností za škodu způsobenou pádem stromu nebo jeho části, v krajním případě též s trestní odpovědností za usmrcení člověka či ublížení na zdraví. Ochrana majetku, života, zdraví ale není předmětem regulace zákona o ochraně přírody a krajiny, proto tyto otázky nepřísluší řešit orgánům ochrany přírody, ale civilním soudům, příp. i orgánům činným v trestním řízení.

Podrobně o odpovědnosti za škodu způsobenou pádem stromu (nejen dřeviny rostoucí mimo les, ale i lesních stromů) pojednává kapitola 13. Na tomto místě pouze poznamenáváme, že pro vyvození občanskoprávní nebo trestněprávní odpovědnosti vlastníka stromu (příp. jiné povinné osoby) za následky pádu stromu musí být splněna celá řada podmínek – porušení právní povinnosti, vznik škody (újmy), příčinná souvislost mezi porušením povinnosti a škodou (újmou), zavinění.

3.2Otázka vlastnictví dřevin

Právní úprava vlastnického práva, jeho nabývání, spoluvlastnictví a dalších souvisejících otázek je typicky občanskoprávní záležitostí. Zákon o ochraně přírody a krajiny a vyhláška č. 189/2013 Sb. proto nijak speciálně neupravuje, kdo je vlastníkem dřeviny – považuje za „samozřejmé“, že vlastníkem dřeviny rostoucí mimo les je vlastník pozemku, na němž dřevina roste. To je patrné z ust. § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 189/2013 Sb., podle nějž žádost o povolení kácení dřevin musí mj. obsahovat „doložení vlastnického práva či nájemního nebo uživatelského vztahu žadatele k příslušným pozemkům, nelze-li je ověřit v katastru nemovitostí, včetně písemného souhlasu vlastníka pozemku s kácením, není-li žadatelem vlastník pozemku“15.

ZOPK a jeho prováděcí vyhláška tedy počítají s uplatněním obecného občanskoprávního pravidla obsaženého v ust. § 507 občanského zákoníku č. 89/2012 Sb., podle něhož „součástí pozemku je rostlinstvo na něm vzešlé“16.

Zvláštní zákon by mohl otázku vlastnictví dřevin v určitých specifických situacích upravit jinak. Pro orgán ochrany přírody mají tyto otázky význam především proto, aby správně vedl řízení o žádosti o povolení kácení dřevin, tj. určil osobu oprávněnou žádat o povolení kácení, a stejně tak osobu povinnou pečovat o dřeviny.

V praxi se vyskytly spory o určení osoby „oprávněné a povinné“ ve vztahu k dřevinám rostoucím mimo les, např. pokud šlo o dřeviny na hrázích. Ministerstvo životního prostředí podalo k této otázce výklad, že „není pochyb o tom, že vlastníkem dřevin na hrázi rybníka je vlastník rybníka (stavby)“17.

Nejvýznamnější spor panoval léta kolem silniční vegetace v průjezdních úsecích silnic. Důvodem sporu bylo ust. § 14 odst. 1 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, podle nějž platilo, že „silniční vegetace není součástí ani příslušenstvím průjezdního úseku“ (na rozdíl od ust. § 13 písm. d) tohoto zákona, podle nějž silniční vegetace je příslušenstvím komunikace).

Ministerstvo životního prostředí vždy zastávalo názor, že dřeviny rostoucí v průjezdních úsecích silnic jsou součástí pozemku, na kterém rostou, a péče o ně je povinností vlastníků těchto pozemků. Podle názoru MŽP v zákoně č. 13/1997 Sb. není nikde uvedeno, kdo je vlastníkem silniční vegetace v průjezdních úsecích dálnic a silnic, proto je třeba vycházet z obecných právních předpisů (občanského zákoníku). Oprávněným a povinným ve vztahu k dřevinám rostoucím na pozemcích tvořících průjezdní úseky dálnic a silnic je tedy vlastník pozemku. Naproti tomu Ministerstvo dopravy se přiklonilo (ač původně podávalo stejný výklad jako MŽP) k odlišnému právnímu názoru, že o silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice obcí je povinna pečovat tato obec z toho titulu, že se jedná o veřejnou zeleň, která je součástí veřejného prostranství, a to bez ohledu na to, komu tyto pozemky patří.

Judikatura civilních i správních soudů svědčila spíše názoru Ministerstva dopravy, ale vyskytl se i rozsudek ve prospěch obcí. Již po změně právní úpravy, která byla důvodem sporů, se k věci vyslovil i Ústavní soud, a to tak, že odmítl výklad Ministerstva dopravy a Nejvyššího správního soudu, že by obec byla povinna „spravovat cizí nemovitosti“ (v tomto případě silniční vegetaci v průjezdních úsecích) z titulu ochrany veřejné zeleně18.

Dnes už mají právní názory vyslovené k dané otázce význam převážně „historický“, neboť novela zákona o pozemních komunikacích provedená zákonem č. 268/2015 Sb. s účinností od 31. 12. 2015 slova „silniční vegetace“ v ust. § 14 odst. 1 písm. b) zrušila. Za platného právního stavu již není sporu, že platí obecné občanskoprávní pravidlo, tedy i k silniční vegetaci v průjezdních úsecích má práva a povinnosti vlastník pozemku.

Spory o silniční vegetaci v průjezdních úsecích do 31. 12. 2015 – správci pozemních komunikací x obce

žalobce Město Aš proti žalovaným Karlovarský kraj a Krajská správa a údržba silnic

„Podle § 14 odst. 1 písm. b) silničního zákona platí, že součástí ani příslušenstvím průjezdního úseku dálnice a průjezdního úseku silnice není mimo jiné silniční vegetace.

Není správná představa, že z posledně citovaného ustanovení plyne řešení otázky, kdo je a kdo není vlastníkem silniční vegetace podél průjezdního úseku silnice. Z toho, že jedna věc není součástí nebo příslušenstvím jiné, nevyplývá, že má odlišného vlastníka. Silniční zákon vlastnictví silniční vegetace podél průjezdního úseku silnice neupravuje. Tuto vegetaci, resp. péči o ní, totiž zcela vylučuje ze své působnosti, a to právě tím, že z ní – na rozdíl od vegetace podél úseku neprůjezdního – nečiní součást nebo příslušenství silnice. To je smysl § 14 odst. 1 silničního zákona. …

Lex specialis ve vztahu k § 120 odst. 1 obč. zák. zde tedy není, a proto se tento předpis plně uplatní. Vyplývá z něj, že silniční vegetace podél průjezdního úseku silnice je součástí pozemku, na němž roste, a tedy ve vlastnictví vlastníka pozemku. …

Není-li obec vlastníkem pozemku a vegetace na něm, je otázkou, z jakého titulu by měla o vegetaci pečovat. Žalovaní jsou názoru, že tímto titulem je povinnost pečovat o veřejnou zeleň jakožto součást veřejného prostranství.

Z tohoto předpisu nelze dovodit povinnost obce k faktické činnosti, např. k pokácení stromů, které hrozí způsobit škodu. Předpis pouze vymezuje samostatnou působnost obce, tj. oblast, v níž obec může (má) uplatňovat svou pravomoc. Např. vydáváním obecně závazných vyhlášek, což ve vztahu k veřejné zeleni výslovně předpokládá § 10 písm. c) obecního zřízení. Obec např. může vlastníkům pozemků, na nichž se nachází veřejná zeleň, vyhláškou uložit, aby o ni určitým způsobem pečovali (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06), sama však k takové činnosti není povinna, ani oprávněna. K tomu, aby takto přímo zasahovala by do cizího vlastnického práva, nemá žádný titul.“

podle usnesení Krajského soudu v Plzni č. j. 64Co 132/2014 – 69 ze dne 16. 9. 2014

x

žalobce Město Pelhřimov proti žalovanému Ministerstvu dopravy (poznámka: městu bylo podle § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nařízeno odstranění zdroje ohrožení silnice spočívající ve skácení dvou kusů topolů na silničním pozemku v průjezdním úseku města, vlastníkem pozemku je ČR-ŘSD)

„Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ust. § 14 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích je speciální vůči občanskému zákoníku. … Lze tedy shrnout, že správa silniční vegetace v průjezdním úseku silnice nepřísluší vlastníkovi silnice. … Obec byla povinna pečovat o veřejnou zeleň na svém území. Tato povinnost platila tím spíše na pozemku v průjezdním úseku silnice, kde byla podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích vyloučena správa silniční vegetace vlastníkem pozemku.“

podle rozsudku Nejvyššího správní soudu č. j. 3 As 164/2014 – 28 ze dne 17. 6. 2015, zrušeného nálezem Ústavního soudu II. ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016, neboť rozsudkem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno právo stěžovatele (města Pelhřimov) na samosprávu, zaručené čl. 8 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky

„Ústavní soud se neztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu, kterým aproboval postup silničního správního úřadu v právě projednávaném případě. Orgány státní správy nepřípustně, bez výslovné zákonné opory, vymezily a rozšířily činnost obce, spadající ovšem výlučně do její samostatné působnosti. Výklad zastávaný kasačním soudem by tak ve svém důsledku z obcí činil jakési „správce cizích nemovitostí“ (pozemků podléhajících režimu veřejného prostranství, nicméně ve vlastnictví odlišných subjektů), kdy by na vlastní náklady musely tyto nemovitosti spravovat a případně nést i odpovědnost za škodu způsobenou při nesplnění této povinnosti. Taková činnost obce by však byla ve zjevné kolizi s vlastnickým právem dotčených vlastníků pozemků. Lze však mít rovněž pochybnosti o tom, zda péči o silniční vegetaci lze vůbec podřadit pod místní záležitosti ve smyslu ust. § 35 odst. 1 zákona o obcích spadající do činnosti obce v samostatné působnosti. Správa na úseku silniční dopravy, včetně ochrany silnic a dohledu nad bezpečností silničního provozu, je svěřena příslušným silničním správním úřadům, jež jsou mimo jiné nadány i pravomocí nařizovat odstranění zdrojů jeho rušení vlastníkům či provozovatelům.“

Z otázek vlastnictví dřevin mají pro praxi orgánů ochrany přírody význam také případy stromu jako (součásti) věci společné, tedy stromu vyrůstajícího na hranici pozemků a stromu vyrůstajícího na pozemku ve spoluvlastnictví, bytovém spoluvlastnictví či společném jmění manželů. Tyto otázky mají význam především pro vedení řízení o povolení kácení dřevin, proto o nich podrobněji pojednává podkapitola 4.8. Na tomto místo zmiňme pouze ust. § 1067 občanského zákoníku č. 89/2012 Sb., podle nějž „Strom náleží tomu, z jehož pozemku vyrůstá kmen. Vyrůstá-li kmen na hranici pozemků různých vlastníků, je strom společný.“

3.3Vymáhání povinnosti vlastníka pečovat o dřeviny ze strany orgánů ochrany přírody

V aplikační praxi se po léta traduje názor, že povinnost vlastníků pečovat o dřeviny založená ustanovením § 7 odst. 2 ZOPK je nevymahatelná nástroji tohoto zákona, jinými slovy, že zákon o ochraně přírody a krajiny neobsahuje právní nástroje, jimiž by orgány ochrany přírody mohly reagovat na porušení uvedené povinnosti.

Tyto tradiční názory je třeba odmítnout jako právně neopodstatněné. Klíčem je pojetí tzv. poškození zanedbáním péče.

Základní právně sporná otázka ohledně vymahatelnosti povinnosti vlastníka pečovat o dřeviny nástroji ZOPK (tedy ukládáním opatření k nápravě podle § 86 odst. 2 a pokut podle § 87, § 88) je dána tím, zda poškozením dřevin je pouze aktivní činnost člověka (radikální ořez, přesekání kořenů, zasypání kořenové zóny). Tomuto názoru by svědčila zmínka v metodice MŽP o nedovolených zásazích do dřevin ve smyslu § 2 odst. 1 vyhlášky č. 189/2013 Sb. jako o „aktivních zásazích člověka“19, ve shodě s předním právním odborníkem20 však zastáváme názor opačný, tedy že není žádný právní důvod činit rozdíl mezi poškozením konáním a poškozením nekonáním, tj. porušením povinnosti pečovat.

Zákonem jasně stanovená povinnost vlastníka pečovat o dřeviny, zejména je ošetřovat a udržovat, logicky vyžaduje aktivní jednání povinného, tedy jeho konání, i když je v ní samozřejmě zahrnuta i povinnost zdržet se takového jednání, které by dřevinu poškozovalo, tj. určité činnosti nekonat. Vyžaduje-li aktuální stav dřeviny provedení konkrétního ošetření, údržby nebo péče spočívající v jiném konání, dopustí se povinný porušení povinnosti stanovené § 7 odst. 2 ZOPK právě a pouze neprovedením této činnosti, tedy nekonáním či opominutím. Podle uznávané právní teorie i judikatury lze rozlišit v zásadě dva typy jednání, a to jednání spočívající v aktivním konání (jednání komisivní) a jednání spočívající v pasivitě, tj. nekonání či opominutí (jednání omisivní). Protiprávního jednání se tedy lze nepochybně dopustit jak aktivní činností, tak také pasivitou v případech, kdy ke splnění zákonem uložené povinnosti je potřeba aktivně něco vykonat.

Tento názor je vysloven i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle níž „Opomenutí je postaveno na roveň konání, jestliže subjekt nevykonal to, co bylo jeho právní povinností. … Opomenutí má zajisté právní význam pouze v tom případě, že se jedná o opomenutí jednání, k němuž byl subjekt podle práva povinen.“21 Pojetí právní nauky a judikatury našlo odraz ve výslovné úpravě v novém zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Podle jeho § 10 Opomenutí platí, že protiprávním jednáním se rozumí „i opomenutí takového konání, k němuž byl pachatel povinen podle jiného právního předpisu nebo úředního rozhodnutí, v důsledku dobrovolného převzetí povinnosti konat nebo vyplývala-li jeho zvláštní povinnost z jeho předchozího ohrožujícího jednání nebo k němuž byl z jiného důvodu podle okolností a svých poměrů povinen“.

Porušení povinnosti vlastníka pečovat o dřeviny proto může mít za následek uložení pokuty i opatření k nápravě (které spočívá v povinnosti provést specifikovaná, odborně podložená opatření ve prospěch dřevin) podle příslušných ustanovení ZOPK (§ 87–88, § 86). V aplikační praxi k použití těchto nástrojů dosud dochází zcela ojediněle, zřejmě především kvůli obtížnému prokazování příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti vlastníka pečovat o dřeviny a stavem dřevin, který je možné kvalifikovat jako jejich poškození. Smyslem vyvození právní odpovědnosti za „poškození dřevin zanedbáním péče“ pochopitelně není primárně ukládání pokut vlastníkům dřevin, ale to, aby byli právně závazným způsobem přivedeni k provedení nutných jednorázových opatření ve prospěch dřevin a zároveň motivováni k započetí řádné průběžné péče o dřeviny.

Pokuta za poškození dřevin zanedbáním péče

„Deliktní jednání žalobce spočívalo v tom, že zanedbal péči o dřeviny rostoucí mimo les na pozemku p. č. … v k. ú. …, konkrétně tím, že u blíže specifikovaných dřevin ve vlastnictví žalobce došlo k poškození pletiv kmenů stromů, způsobenému zarůstáním do kovové konstrukce, a neprovedením arboristické údržby korun stromů, čímž byla snížena vitalita dřevin a zhoršen zdravotní stav dřevin. … K poškození dřevin došlo tím, že instalované kovové prvky, jež splnily svoji opěrnou funkci, nebyly včas odebrány, nýbrž zůstaly na místě až do doby, než do nich kmeny dřevin vrostly, čímž došlo k poškození těchto dřevin.“

podle rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 6 A 248/2014 – 19 ze dne 11. 1. 2018

3.4Možnost uložení provedení nezbytných zásahů při výskytu nákazy dřevin

K povinnosti vlastníků pečovat o dřeviny připojuje ZOPK v druhé větě § 7 odst. 2 možnost orgánu ochrany přírody při výskytu nákazy dřevin epidemickými či jinými jejich vážnými chorobami uložit vlastníkům provedení nezbytných zásahů, včetně pokácení dřevin. Toto ustanovení je vzhledem k úzce stanovené hypotéze právní normy (tedy „výskyt nákazy dřevin epidemickými či jinými jejich vážnými chorobami“) aplikováno výjimečně. Metodika MŽP podle našeho názoru správně ztotožňuje důvody pro možnost uložení provedení nezbytných zásahů, včetně pokácení dřevin s oznámením kácení dřevin (tedy samotným vlastníkem) ze zdravotních důvodů podle § 8 odst. 2 ZOPK22. Kompetence ukládat provedení nezbytných zásahů včetně pokácení dřevin při výskytu nákazy dřevin epidemickými či jinými jejich vážnými chorobami náleží obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, nikoli základním obecním úřadům, které rozhodují o žádostech o povolení ke kácení.

Je třeba zdůraznit, že právě citované ustanovení je jediný případ, kdy orgán ochrany přírody může vlastníkovi nařídit kácení dřeviny. Jinak je plně v dispozici vlastníka, zda se rozhodne požádat o povolení ke kácení (nejde-li o případy, kdy se ke kácení povolení nevyžaduje). Pokud orgány ochrany přírody (obecní úřady) někdy v rozhodnutích o žádostech o povolení kácení píší věty typu „kácení proveďte od ... do ...“ apod., dokládá to zásadní neznalost rozdílu mezi přiznáním práva na žádost (a je plně na vůli oprávněného, zda přiznané právo využije, nebo nikoli) a uložením právní povinnosti.

Jestliže i orgány ochrany přírody mohou vlastníkovi uložit pokácení dřeviny jen zcela výjimečně, o to obezřetněji je třeba přistupovat k výkladu ustanovení, podle nichž by za určitých okolností mohly kácení dřevin nařizovat jiné správní orgány, případně soudy. Jedná se především o nařízení odstranění zdroje ohrožení pozemní komunikace, resp. nařízení odstranění zdroje ohrožení dráhy a provozu na nich (§ 35 zákona o pozemních komunikacích, § 10 zákona o drahách) silničním správním úřadem, resp. drážním správním úřadem. V podrobnostech odkazujeme na kapitolu 12.

V případě soudů by mohlo připadat v úvahu ust. § 2903 odst. 2 občanského zákoníku č. 89/2013 Sb., podle nějž „Při vážném ohrožení může ohrožený požadovat, aby soud uložil vhodné a přiměřené opatření k odvrácení hrozící újmy“. Naopak je třeba trvat na tom, že na základě ust. § 1017 občanského zákoníku soud nemůže uložit odstranění stromu, k jehož kácení je třeba povolení, dokud by toto povolení nebylo orgánem ochrany přírody vydáno. Podrobně viz kapitola 13.

14 Podle § 58 odst. 1 ZOPK „Ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem. Každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající z tohoto zákona.“

15 Stejně tak dříve platné ust. § 8 odst. 3 vyhlášky č. 395/1992 Sb. uvádělo, že „žádost o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les podává vlastník pozemku či nájemce nebo jiný oprávněný uživatel se souhlasem vlastníka pozemku, na kterém dřeviny rostoucí mimo les rostou“.

16 Občanský zákoník č. 40/1964 Sb. sice takové ustanovení neobsahoval, ale i za jeho účinnosti platilo o právní povaze stromů totéž.

17 Stanovisko legislativního odboru MŽP č. j. 42347/ENV/10 1089/410/10 z prosince 2010

18 Nález Ústavního soudu II. ÚS 2200/15 ze dne 22. 11. 2016

19 Metodické doporučení odboru obecné ochrany přírody a krajiny MŽP k aplikaci některých ustanovení vyhlášky č. 189/2013 Sb., o ochraně dřevin a povolování jejich kácení, ve znění pozdějších předpisů (Věstník MŽP č. 1/2015), návětí

20 DIENSTBIER, F. Povinnost péče o stromy a právní následky jejího neplnění. Zahrada-Park-Krajina, 2009, roč. 3, č. 1, s. 28–31

21 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 15/2007–141 ze dne 17. 7. 2008

22 Metodická instrukce odboru obecné ochrany přírody a krajiny a odboru legislativního MŽP k aplikaci § 8 a § 9 zákona č. 114/1992 Sb. (Věstník MŽP č. 11/2017), čl. 2.9 Zdravotní důvody kácení (§ 8 odst. 2 ZOPK)

4.Povolování kácení dřevin

Ke kácení dřevin rostoucích mimo les je zásadně nezbytné správní rozhodnutí orgánu ochrany přírody23 opovolení ke kácení (§8 odst. 1 ZOPK), nejde-li ozákonem specifikované výjimky, kdy se povolení nevyžaduje (kvýjimkám zpovolovacího režimu viz kapitola 6). Opřípadech, kdy ke kácení dřevin pro účely stavebního záměru je nezbytné „pouze“ závazné stanovisko orgánu ochrany přírody, na jehož základě stavební úřad povolí kácení ve výrokové části svého rozhodnutí vydaného vněkterém zřízení vyjmenovaných v§8 odst. 6 ZOPK, pojednáváme jako ovýznamné, apřitom sporné změně právní úpravy účinné od 1. 1. 2018 vpodkapitole 4.9.

Povolení lze vydat ze závažných důvodů po vyhodnocení funkčního aestetického významu dřevin. Citované požadavky ust. §8 odst. 1 ZOPK vyjadřují vpoměrech správního řízení ožádosti opovolení ke kácení dřevin obecné požadavky správního řádu na zjištění stavu věci, oněmž nejsou důvodné pochybnosti (ust. §3 správního řádu), včetně zjištění všech okolností důležitých pro ochranu veřejného zájmu (ust. §50 odst. 3 věta první správního řádu) ana přijetí řešení, které je vsouladu sveřejným zájmem (ust. §2 odst. 4 správního řádu).

Rozhodnutí opovolení či nepovolení kácení se vydává po provedeném správním řízení. Rozhodnutí musí mít obecné náležitosti správního rozhodnutí ajeho písemného vyhotovení, např. rozčlenění na výrok, odůvodnění apoučení oopravném prostředku, uvedení ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, kulaté úřední razítko apodpis oprávněné úřední osoby. Tato triviální upozornění reagují na stále ještě se vpraxi vyskytující případy, kdy se povolení ke kácení odbyde tím, že na žádost občana opokácení stromu připíše starosta rukou „souhlasím“, nebo kdy o„provedení správního řízení“ neexistují žádné dokumenty (listiny, spis správního řízení), protože „vše se odehrálo vhlavě“ starosty, který za obec jako vlastníka dřevin podal žádost avzápětí oní jako obecní úřad rozhodl.

Učenější debatu představuje spor ovhodnost právní úpravy, tedy oto, zda povolovací režim není zbytečnou administrativní zátěží, zda by neměl být ve větší míře či výlučně nastolen režim oznamovací (iten přece umožňuje orgánu ochrany přírody zakázat nedůvodné kácení) či zda by administrativní nástroje ochrany dřevin neměly být do významné míry nahrazeny nástroji ekonomickými (platby za pokácené dřeviny).

Debata ovhodných nástrojích kzajištění účinné ochrany dřevin jako významné hodnoty životního prostředí (nejen) člověka je jistě na místě. Nedostatečné prosazování platné právní úpravy ochrany dřevin rostoucích mimo les je faktem, který trápí všechny, kdo jsou si významu dřevin vědomi. Jsme ovšem přesvědčeni, že na vině není samotný povolovací princip, nýbrž nevhodně nastavené kompetence adalší důvody, onichž se na různých místech knihy zmiňujeme. Je třeba dodat, že zkušenosti sfungováním oznamovacího režimu kácení jsou rovněž do značné míry negativní (otom blíže vkapitole 6).

Argumenty ve prospěch principu povolování kácení ve správním řízení (§8 odst. 1 ZOPK) ve srovnání srežimem oznámení zamýšleného kácení (§8 odst. 2 ZOPK)

Správní řízení ovydání povolení ke kácení dřevin je nejvhodnější právní rámec pro objektivní apřezkoumatelné vyhodnocení funkčního aestetického významu dřevin aposouzení závažnosti důvodů pro jejich kácení.

Ve správním řízení se naplňuje zákonem oochraně přírody akrajiny zakotvená přímá účast občanů na ochraně přírody prostřednictvím jejich občanských sdružení (spolků)24.

Pouze vrozhodnutí opovolení kácení dřevin lze uložit náhradní výsadbu (při kácení na oznámení podle §8 odst. 2 ZOPK nelze).

4.1Účastníci řízení opovolení kácení dřevin

Řízení opovolení kácení je typické návrhové řízení, tzn., že může být zahájeno jen podáním žádosti25, obvykle vlastníka dřevin. Žadatel je tzv. hlavním účastníkem řízení (účastníkem řízení podle §27 odst. 1 písm.a) správního řádu) adoručením žádosti věcně amístně příslušnému správnímu orgánu (orgánu ochrany přírody) je správní řízení zahájeno26.

Žádost podaná nevlastníkem

Vpraxi běžně dochází ksituacím, kdy občanovi „vadí“ strom na obecním pozemku (event. na pozemku jiného vlastníka). Podání takového občana bývá označeno různě, např. podnět kpokácení, ale i„žádost opovolení kácení“. Může být adresováno obecnímu úřadu či obci.

Zpohledu správního řádu jde ožádost zjevně právně nepřípustnou, aproto správným postupem je řízení zastavit usnesením podle §66 odst. 1 písm.b) správního řádu. Vpraxi tak dosud postupuje menšina obecních úřadů, většinou považují přípis nevlastníka za podnět (opodnět podle §42 správního řádu „kzahájení řízení zmoci úřední“ se ale nemůže jednat, protože řízení opovolení kácení nelze zahájit jinak než na žádost).

Právní „uživatelské vztahy“

4.2Náležitosti žádosti opovolení kácení dřevin

d) zdůvodnění žádosti.

4.3Vyhodnocení funkčního aestetického významu dřevin, znalecké (odborné) posudky

4.4Správní uvážení oexistenci, nebo neexistenci závažných důvodů pro povolení kácení

4.5Ohledání na místě, ústní jednání, seznámení spodklady před vydáním rozhodnutí, lhůty

4.6Rozhodnutí ožádosti opovolení kácení, odůvodnění, podmínky, platnost

4.7Závaznost rozhodnutí pro právního nástupce, změny azrušení rozhodnutí

4.8Řízení arozhodnutí vpřípadě společného stromu (spoluvlastnictví)

4.9Povolování kácení pro účely výstavby

4.9.1Judikatura apraxe povolování kácení pro účely výstavby podle právní úpravy před 1. 1. 2018

4.9.2Závazné stanovisko orgánu ochrany přírody jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu

x