Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy

Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována ani šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

JUDr. Jaroslav Muroň

Zákon o státním podniku v praxi

Vydala Grada Publishing, a.s.

U Průhonu 22, 170 00  Praha 7

tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400

www.grada.cz

jako svou 6 512. publikaci

Realizace obálky Vojtěch Kočí

Sazba a zlom Antonín Plicka

Formát ePub Antonín Plicka

Odborná redaktorka Lenka Doležalová

Počet stran 184

První vydání, Praha 2017

Vytiskly Tiskárny Havlíčkův Brod, a.s.

© Grada Publishing, a.s., 2017

ISBN 978-80-271-9667-8 (ePub)

ISBN 978-80-271-9666-1 (pdf)

ISBN 978-80-271-0352-2 (print)

Úvodní slovo autora

Již dávno před listopadovou revolucí 1989 bylo zřejmé, že stát nemůže zůstat jediným pánem prakticky veškerého hmotného majetku a jediným organizátorem hospodářského života v zemi. Doktrína jednotného socialistického vlastnictví, která odmítala volný trh a zdravou konkurenci a která nedávala prostor pro iniciativu a vynalézavost lidí, zavedla naši zemi do ekonomické a společenské izolace. Rozhodujícími nástroji řízení národního hospodářství byly centrální plánování a politické direktivy. Hned v prvních porevolučních měsících byl přijat koncept ekonomické reformy, který samozřejmě a logicky obsahoval i demontáž vlastnického monopolu státu a návrat k soukromému vlastnictví hmotných statků a k soukromému podnikání. Bylo jasné, že má-li demokratizační proces úspěšně pokračovat a co nejvíce přiblížit naši zemi vyspělým západním demokraciím, bude nutné vypracovat a urychleně realizovat koncepci deetatizace a privatizace majetku státu, který byl soustředěn především ve státních podnicích a v dalších státních organizacích, jako byly peněžní ústavy, podniky zahraničního obchodu, různé příspěvkové nebo rozpočtové organizace apod. Proto jsem v roce 1990 přijal výzvu tehdejšího ministra pro privatizaci pana Tomáše Ježka a jako jeho náměstek a právník jsem více než dva roky intenzivně spolupracoval s dalšími odborníky na přípravě právních předpisů upravujících metody a mechanismy privatizace státních podniků a dalších státních organizací. Rozhodování o tom, které státní podniky budou zařazeny do privatizace, a které nikoli, svěřil zákon o privatizaci majetku státu do působnosti vlády. To samo o sobě znamená, že všechny státní podniky nemusely a ani neměly být zprivatizovány. Bylo třeba počítat s tím, že i nový demokratický stát bude muset plnit svoji podnikatelskou funkci, zejména v oblasti veřejného zájmu, a že nejvhodnějším nástrojem k plnění této funkce jsou podniky, které stát již vlastní nebo nově zakládá a kterým svěřuje do práva hospodařit svůj majetek.

Státní podnik, jako organizační forma právnické osoby zakládané státem od roku 1988, přestál proces privatizace majetku státu, který probíhal ve dvou masivních vlnách v devadesátých letech minulého století. Proces privatizace majetku státu, doplněný zmírněním následků některých majetkových křivd formou naturálních restitucí na základě zákonů přijatých zejména v letech 1990 a 1991, měl nesporně obrovský význam pro realizaci celkové ekonomické reformy, která probíhala po listopadové revoluci v roce 1989 v rámci demokratizace státu, zahrnující též přechod na tržní ekonomiku s pluralitou vlastnických forem a vztahů. Tento proces měl nesporně výrazný blahodárný vliv na českou ekonomiku, na její transformaci, na vytváření tržního prostředí a na znovuobnovení soukromého vlastnictví hmotných statků. Zcela opačně však tento proces působil na státní podniky, které do té doby představovaly prakticky jediný a výlučný typ organizací, jejichž prostřednictvím socialistický stát naplňoval svoji podnikatelskou funkci. Majetek téměř všech státních podniků, bez ohledu na jejich velikost a význam, byl postupně vkládán do nově zakládaných obchodních společností, nebo byl převáděn do vlastnictví soukromých právnických nebo fyzických osob. Státní podniky, jejichž veškerý majetek byl privatizován jednorázovým vložením do obchodních společností, byly zrušeny bez likvidace a zároveň byly vymazány z obchodního rejstříku. Další státní podniky byly rušeny postupně, a buď byly slučovány s jinými, tzv. zbytkovými státními podniky, nebo byly uvedeny do likvidace, která v řadě případů probíhá až do současnosti.

V té době byla činnost státních podniků, jejich ředitelů a dalších vedoucích zaměstnanců primárně orientována a soustředěna na přípravu majetku podniků k privatizaci, a nikoli již na plnění hospodářských úkolů těchto státních organizací. Mnozí vrcholoví manažeři státních podniků se tehdy sami podíleli na přípravě privatizačních projektů a na vyhledávání strategických investorů nebo obchodních partnerů s cílem zajistit plynulý přechod podnikatelské činnosti a její rozvoj v podmínkách nových podnikatelských subjektů, které se stanou nabyvateli privatizovaného majetku. Tato významná a silně exponovaná oblast každodenního života tehdejších státních podniků se neřídila zákonem o státním podniku. I když ředitelé a ostatní zaměstnanci byli vázáni platným zákonem o státním podniku, byla jejich pozornost upjata především na aplikaci právních předpisů o privatizaci majetku státu. Šlo samozřejmě o právní normy odlišné od zákona o státním podniku, které upravovaly vybrané a přípustné metody privatizace, obsah privatizačních projektů a postup při jejich přípravě, schvalování a realizaci privatizačních projektů, přechod práv a závazků včetně práv a závazků z pracovně právních vztahů na nabyvatele privatizovaného majetku, a v neposlední řadě také kompetence a úkoly příslušných orgánů státu v procesu privatizace.

Jsem přesvědčen, že se nedopouštím historického omylu, když na tomto místě učiním závěr, že v souvislosti s procesem privatizace majetku státu pozbyl zákon o státním podniku na přechodnou, i když poměrně dlouhou dobu, svůj společenský a ekonomický význam a že jeho normativní úloha byla v praxi výrazně oslabena. Toto přechodné období však již pominulo a léta 2014–2016 byla poznamenána úvahami o dalším osudu státního podniku jako součásti organizační struktury státu a o právní úpravě postavení a činnosti státních podniků v současných podmínkách hospodářského rozvoje. Tyto úvahy vycházely z následujících skutečností:

–masivní privatizační vlny nezasáhly úplně všechny státní podniky, některé z nich zůstaly zcela nebo z významné části zachovány s ekonomickým potenciálem, který jim umožňoval další fungování v rámci nově vytvářené struktury vlastnických vztahů a rozvíjejícího se tržního hospodářství,

–vedle nově zakládaných obchodních společností s rozhodující nebo se 100% majetkovou účastí státu byly v rámci některých hospodářských resortů, i když pouze ojediněle, zakládány i nové státní podniky,

–postupně jsou „znovuobjevovány“ a zdůrazňovány přednosti státních podniků jako efektivního nástroje pro praktickou realizaci vlastnické politiky státu; stát může tyto právnické osoby snadno ovládat, řídit a kontrolovat a může jim přímo ukládat úkoly k naplňování své hospodářské politiky,

–v praxi nastávají situace, kdy zřizovatelé organizačních složek státu nebo státních příspěvkových organizací, jejichž činnost v sobě zahrnuje prvky podnikání, uvažují o přeměně právní formy těchto organizačních složek a organizací na právní formu státního podniku.

Všechny výše uvedené skutečnosti vyvolaly potřebu zásadní revize dosavadní právní úpravy postavení a činnosti státních podniků. Proto Ministerstvo průmyslu a obchodu, do jehož působnosti tato právní úprava spadá, vypracovalo v roce 2014 podrobnou analýzu fungování existujících státních podniků včetně analýzy právního rámce, ve kterém se tyto právnické osoby pohybují. Analýza vyústila v závěry, že dosavadní právní úprava je již překonána, že dostatečně nereaguje na zásadní změny v oblasti občanského a korporativního práva, ke kterým došlo s účinností k 1. lednu 2014, že jednotlivá ustanovení zákona o státním podniku nejsou dostatečně přesná a vzájemně provázaná a že zákon neobsahuje dostatek účinných nástrojů, kterými by bylo možné efektivně předcházet a zabránit vzniku negativních jevů, které jsou kontrolními mechanismy v činnosti státních podniků zjišťovány a které postihují zejména oblast hospodaření a nakládání s majetkem státu. V roce 2015 byla vytvořena meziresortní komise, která v souladu s výsledky provedené analýzy a na základě celé řady dalších návrhů a podnětů připravila návrh zásadní a poměrně rozsáhlé novely zákona o státním podniku. Tato novela obsažená v zákoně č. 253/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, byla Parlamentem České republiky schválena dne 14. 7. 2016 a zákon č. 253/2016 Sb. nabyl účinnosti dne 1. 1. 2017. Jako právní poradce Ministerstva průmyslu a obchodu jsem se zúčastnil legislativních prací na přípravě novely zákona o státním podniku, a proto si dovoluji předložit čtenářům tuto publikaci.

Státní podnik jako specifická právní forma právnické osoby přečkal bouřlivé období zásadních společenských a ekonomických změn. Státní podniky i nadále existují a fungují a v budoucnu mohou být zakládány a uváděny do života na kvalitativně lepším právním základě.

Předmluva významného ekonoma

Kniha JUDr. Jaroslava Muroně je mimořádné dílo ve dvou smyslech. Za prvé ho psal autor dokonale obeznámený s teorií a praxí postavení podniků v moderní době a za druhé se autor osobně a rozhodujícím způsobem podílel na konkrétní podobě postavení a činnosti nejen státních podniků, nýbrž podniků obecně v porevoluční praxi.

Kniha podrobně rozebírá všechny významné pojmy, které se k tématu váží, tedy kmenové jmění podniku, majetek a jmění podniku, určený majetek podniku, nájem a pacht nemovitého majetku a majetková účast státního podniku v jiné právnické osobě. Podrobně popisuje založení a vznik státního podniku, zrušení státního podniku, přeměnu státního podniku a jeho likvidaci. Své odborné znalosti a zkušenosti využívá při analýze funkce zakladatele státního podniku a jeho vztahu ke státnímu podniku a jeho orgánům, práv a povinností státního podniku a všech způsobů nakládání s majetkem podniku. Stranou nezůstávají ani některá témata, která úzce souvisejí s právní úpravou postavení a činnosti státních podniků a jejím historickým vývojem, jako je charakteristika zákona č.111/1990 Sb., činnost státních podniků v období ekonomické transformace po roce 1990 a právní důsledky konce platnosti zákona č. 111/1990 Sb.

Shodně s autorem knihy se i já domnívám, že státní podniky mají i do budoucna svůj význam a že i v budoucnu musí tvořit významnou součást organizační struktury státu. Je proto dobře, že se i naše legislativní orgány problematikou postavení a činnosti státních podniků intenzivně zabývaly a že naposled přijatá novela zákona o státním podniku z roku 2016 výrazně posílila kvalitu a význam této právní úpravy pro současnou etapu hospodářského vývoje.

Doc. Ing. Tomáš Ježek, CSc.

bývalý ministr pro privatizaci

vysokoškolský pedagog

Předmluva vrcholového manažera státního podniku

Publikace se zabývá problematikou, která sice není příliš populární a všeobecně známá, nicméně je velice zajímavá. Pro mnoho čtenářů může být překvapením, kolik státních podniků v České republice existuje a jak širokou škálu činností dosud vykonávají. Proto lze sepsání takové publikace jen uvítat.

Z textu je patrné, že autor je s problematikou státních podniků velice dobře obeznámen. Přehledně a logicky popisuje všechny atributy, které státní podniky charakterizují, a přesvědčivě zdůvodňuje potřebu novely zákona o státním podniku. Postupuje logicky od historie vzniku státních podniků přes jejich definici, vznik, změny až po jejich zrušení a likvidaci. Podrobně popisuje činnost statutárních orgánů státního podniku a velkou pozornost věnuje nakládání s majetkem podniku, kde v minulosti vinou nedokonalé právní úpravy docházelo k řadě nežádoucích jevů.

Pro podporu teoretických výkladů používá i příklady z praxe (například výklad právního nástupnictví státního podniku Palivový kombinát Ústí), což publikaci oživuje. Zajímavou pasáží publikace, kterou jistě čtenář ocení, protože nejde o informaci všeobecně známou, je kapitola věnovaná národnímu podniku Budvar.

Přínosem je i seznam všech státních podniků v příloze, ze kterého si čtenář může vytvořit jasnou představu o činnosti existujících státních podniků.

Publikace podle mého názoru ukazuje, že existence státních podniků je v současných podmínkách jednoznačně potřebná a státní podniky mají proto své nezastupitelné místo ve struktuře právnických osob, působících v rámci právního řádu České republiky.

Ing. Igor Němec

náměstek ředitele pro oblast zahlazování následků hornické činnosti

člen dozorčí rady Palivový kombinát Ústí, s. p.

Předmluva vysokého úředníka Ministerstva průmyslu a obchodu

Čtenáři se po řadě let dostává do rukou nanejvýš potřebný výklad instituce státního podniku, který byl, pokud je mi známo, dlouhou dobu na okraji zájmu veřejnosti, akademickou nevyjímaje. Přichází zdánlivě překvapivě z pera spoluautora privatizačních a restitučních právních předpisů, jejichž aplikace vedla k zániku většiny státních podniků v procesu transformace české ekonomiky v devadesátých letech minulého století. Ač tyto předpisy nikdy nesměřovaly k plošné a úplné likvidaci státního vlastnictví, a tedy ani k plné likvidaci, resp. zániku organizačně právní formy výkonu vlastnických práv státu mj. prostřednictvím státních podniků, transformační euforie i následující setrvačnost ve víře v univerzální využitelnost obchodních společností pro potřeby zajišťování podnikatelských funkcí státu, ale i k uspokojování celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů bez výrazné akcentace dosahování zisku. Praxe prokázala, že zejména realizace veřejně prospěšné složky podnikatelské činnosti státu je mnohdy velmi obtížná, ba právně nemožná prostřednictvím obchodních společností s majetkovou účastí státu. Rovněž mnohdy argumentovaná možnost nahrazení role státních podniků tzv. organizačními složkami státu bez právní subjektivity, ev. příspěvkovými organizacemi však není řešením.

Autor publikace srozumitelně objasňuje důvody, proč tomu tak je. Tento, po letech zřejmě první, počin v odlišení subjektů působících na trhu s důrazem na specifika státního podniku, považuji za velmi přínosný, neboť veřejností, médii, ale i politickými reprezentacemi tyto odlišnosti vnímány dostatečně nejsou nebo nebyly. Naopak, obchodní společnosti s majetkovou účastí státu jsou mnohdy považovány za nepříliš autonomní a svéprávné, kde stát ingeruje ve všech otázkách jejich činnosti, a státní podniky jsou pak považovány za subjekty s nimi totožné, jen někdy s odlišným označením. Dalším rozšířeným omylem je ovšem i postoj ke státním podnikům jako k organizačním složkám státu popírajícím právní osobnost podniků tendující k plné podřízenosti rozhodovacích procesů podniku příslušným úřednickým aparátům ministerstev.

Mohu-li mluvit za autora, hádám, že rozhodujícím impulsem pro sepsání této publikace byla pro něj poměrně rozsáhlá novela zákona o státním podniku, účinná od ledna 2017, na níž se významně podílel. Přispěla k precizaci postavení státního podniku jak mezi dalšími podnikateli a soutěžiteli na trhu v prostředí novelizovaného občanského a korporativního práva, tak k objasnění postavení podniků ve struktuře státních organizací, které hospodaří s majetkem státu.

Je jen logické a prospěšné, že zmíněná novela zákona o státním podniku, obsažená v zákoně č. 253/2016 Sb., bude provázena doplňujícím výkladem, který tato publikace obsahuje. Jako člověk, který většinu profesního života zasvětil povinnostem státního úředníka při nakládání s majetkem státu, mám z této publikace upřímnou radost a věřím, že bude nepochybně přínosem i pro řadu mých kolegyň a kolegů ve státní správě.

JUDr. Igor Fojtík

ředitel odboru zakladatelských činností a majetkových účastí

Ministerstvo průmyslu a obchodu

ČÁST I.

Vývoj státních podniků po roce 1990 a význam novelizace zákona o státním podniku z roku 2016 pro upevnění a zkvalitnění postavení těchto právnických osob v organizační struktuře státu

1.Hospodářská reforma po roce 1989 a její dopad na státní podniky

První státní podniky byly v České republice zakládány již v období socialismu, a to na základě zákona č. 88/1988 Sb., o státním podniku. Státní podniky tehdy postupně nahrazovaly státní hospodářské organizace, upravené zákonem č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, a jejich základní ekonomický a právní význam spočíval v tom, že byly zakládány jako samostatné právní subjekty, které provozovaly svoji podnikatelskou činnost svým jménem a na svoji odpovědnost. Právní úprava státních podniků v podmínkách české ekonomiky byla vyvolána tehdejšími změnami v politice socialistických států, označované jako přestavba společnosti. Formální právní subjektivita státních podniků měla vyvolávat zdání relativní samostatnosti a nezávislosti těchto subjektů na socialistickém státu. Účel zákona o státním podniku byl formulován tak, že se upravují postavení, právní poměry a zásady činnosti státního podniku jako základního článku národního hospodářství. Státní podnik je definován jako socialistická organizace, jejímž hlavním společenským posláním je svou podnikatelskou činností účelně a hospodárně uspokojovat potřeby socialistické společnosti; v souladu s tímto posláním podnik zabezpečuje svůj hospodářský rozvoj a v závislosti na výsledcích hospodaření sociální rozvoj svého pracovního kolektivu. Podnik je socialistickým výrobcem zboží (výrobky, práce, služby); svou činnost provozuje samostatně na základě státního plánu hospodářského a sociálního rozvoje, úplného „chozrasčotu“ a socialistické samosprávy. Zakladatelem státního podniku mohl být ústřední orgán státní správy nebo národní výbor s tím, že tyto orgány státní správy vykonávaly vůči státním podnikům nejen funkci zakladatele, ale současně i funkci hospodářského řízení v souladu s centrálním plánováním hospodářské činnosti socialistického státu. Ve skutečnosti šlo stále o socialistické organizace tvořící nedílnou součást socialistického způsobu hospodaření podléhajícího centrálnímu řízení a založeného na socialistickém společenském vlastnictví výrobních prostředků.

Zásadní politické a společenské změny, ke kterým došlo v roce 1989, vyvolaly nutnost přehodnotit postavení a funkci státních podniků, které nový demokratický stát od předchozího socialistického státu převzal. Byl přijat nový zákon č. 111/1990 Sb., o státním podniku, který již státní podniky definoval jako samostatné právnické osoby hospodařící s majetkem státu. Podnik je tímto zákonem definován jako výrobce zboží (výrobky, práce a služby), který svou podnikatelskou činnost provozuje samostatně na základě hospodaření na vlastní účet; přitom na sebe bere přiměřené hospodářské riziko. Zákonem tak byly vytvořeny předpoklady k tomu, aby státní podniky mohly fungovat v podmínkách tržní ekonomiky a aby mohly provozovat svoji podnikatelskou činnost v konkurenčním prostředí s dalšími podnikatelskými subjekty, zejména s nově zakládanými obchodními společnostmi, transformovanými družstvy a dalšími podnikateli. Převážná většina státních podniků založených podle zákona č. 111/1990 Sb. prošla v devadesátých letech minulého století procesem privatizace a jejich majetek byl převeden do rukou soukromých právnických a fyzických osob. Přesto však v závěru procesu privatizace zůstaly některé státní podniky zachovány a po různých organizačních změnách fungovaly až do doby, kdy byly uvedeny do likvidace. Na skutečnost, že určitá část státních podniků bude fungovat i v budoucnu, reagoval stát přijetím zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, kterým státní podniky definoval jako standardní podnikatelské subjekty, působící v ekonomickém prostředí s přirozenou pluralitou vlastnických forem. Podle přechodných ustanovení tohoto zákona (§ 20) byly funkční státní podniky, založené podle zákona č. 111/1990 Sb., přizpůsobeny právním poměrům zákona č. 77/1997 Sb. a považují se za založené podle tohoto zákona. Současně byly nově přijatým zákonem vytvořeny právní předpoklady k tomu, aby jednotlivá ministerstva mohla jménem státu zakládat i nové státní podniky, a to za účelem uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů. V současné době tedy působí v rámci české ekonomiky řada státních podniků založených příslušnými ministerstvy, popřípadě zákonem, které plní významnou funkci při plnění úkolů hospodářské politiky státu.

Po listopadové revoluci 1989 převzal nově konstituovaný demokratický stát ekonomickou soustavu socialistického státu založenou na socialistickém společenském vlastnictví, tedy zejména na státním vlastnictví výrobních prostředků a dalších majetkových hodnot. V rámci celkové demokratizace života společnosti byl v roce 1990 vypracován projekt transformace ekonomiky, jehož cílem bylo mimo jiné zrovnoprávnění všech forem vlastnictví a vytvoření základních předpokladů pro rozvoj standardního tržního hospodářství založeného na svobodné soutěži a konkurenci. Zrovnoprávnění všech forem vlastnictví, a zejména obnovení a posílení soukromého vlastnictví vyžadovaly deetatizaci a privatizaci majetku státu pro vytvoření materiální základny jiných forem vlastnictví, zejména vlastnictví soukromého. V roce 1991 byly přijaty zákon č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, který stanovil obecná pravidla procesu privatizace včetně privatizace kupónové, a zákon č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, kterým byl založen Fond národního majetku jako nejvýznamnější transformační instituce. Fond národního majetku na základě schválených privatizačních projektů a v souladu s rozhodnutími o privatizaci vydávanými příslušnými orgány státu podle zákona č. 92/1991 Sb. realizoval schválené privatizační projekty a majetek státu postupně převáděl do vlastnictví soukromoprávních subjektů. Zákonem č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku) byl Fond národního majetku zrušen a jeho působnost přešla na Ministerstvo financí, v jehož rukou se tak soustředila jak přípravná, tak i realizační fáze privatizačního procesu. Intenzita privatizačního procesu však již od této doby výrazně klesala.

Na základě uvedených zákonů proběhly v devadesátých letech dvě masivní vlny tzv. velké privatizace, v rámci kterých došlo k transferu rozhodujícího objemu majetku státu do vlastnictví jiných osob. Byly tak privatizovány takřka všechny malé a střední podniky a rozhodující část velkých podniků z oblasti strojírenství, hutní výroby, těžby nerostů, automobilové a autobusové dopravy, telekomunikací, zpracování ropy, výroby automobilů a letadel, potravinářského průmyslu, textilního průmyslu, sklářského průmyslu apod. Následně byly po roce 1998 privatizovány všechny české banky. Majetek státu, který sloužil k provozování železniční dopravy a byl spravován státní organizací České dráhy, byl s výjimkou železniční dopravní cesty na základě zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, vložen do základního kapitálu tímto zákonem založené obchodní společnosti České dráhy a.s. Majetek tvořící železniční dopravní cestu zůstal ve vlastnictví státu a byl citovaným zákonem svěřen do příslušnosti hospodařit státní organizace Správa železniční dopravní cesty.

Ještě před přijetím zákona č. 92/1991 Sb. přijalo v roce 1990 Federální shromáždění České a Slovenské federativní republiky zákon č. 427/1990 Sb., o převodech vlastnictví státu k některým věcem na jiné právnické nebo fyzické osoby, který se do povědomí široké veřejnosti zapsal jako zákon o malé privatizaci. Zahájení procesu malé privatizace bylo jednak výsledkem určité netrpělivosti tehdejších politických elit, ale současně šlo o první reálný zásah do jednotného vlastnictví státu k výrobním prostředkům a dalším majetkovým hodnotám, který výrazně napomohl k vytvoření materiální základny prvních podnikatelů a který zásadním způsobem začal měnit vzhled měst a obcí. Na základě tohoto zákona byly po celém území České republiky vytvořeny okresní komise pro privatizaci, které ve veřejných dražbách prodávaly občanům tzv. provozní jednotky, tedy provozovny řady malých a středních státních podniků sloužící k provozování různých řemesel, obchodu a služeb anebo různé budovy a stavby, které jejich nabyvatelé začali ihned opravovat a upravovat pro podnikatelské účely. Z hlediska historického lze malou privatizaci považovat za první etapu na cestě k obnovení soukromého vlastnictví a soukromého podnikání. I když šlo o jakousi předzvěst následných privatizačních vln, nebyl společenský a ekonomický význam malé privatizace zanedbatelný.

Úpravu vlastnických vztahů k zemědělské půdě obsahuje zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, který stanovil, že nemovitosti ve vlastnictví státu spravuje Pozemkový fond. Tím se Pozemkový fond České republiky, založený zákonem č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, stal další významnou transformační institucí. Zemědělské pozemky ve vlastnictví státu byly určeny jednak k vypořádání restitučních nároků oprávněných osob podle zvláštních předpisů a jednak k transferu do soukromoprávní sféry za účelem vytváření materiální základny pro soukromé podnikání v oblasti zemědělství. Pozemkový fond převáděl zemědělské pozemky do vlastnictví podnikatelských subjektů v oblasti zemědělství na základě zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby. Na základě zákona č. 229/1991 Sb. byl z majetku státu oprávněným osobám vydán velký počet zemědělských pozemků o mnohahektarových výměrách, které výrazně přispěly k obnově soukromého zemědělství, k zakládání soukromých farem a k rehabilitaci selského stavu na českém venkově. Zákonem č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu, byl Pozemkový fond České republiky zrušen a jeho působnost převzal nově zřízený Státní pozemkový úřad, jehož úkolem je pokračovat v transformaci vlastnických vztahů k zemědělské a lesní půdě, dokončit restituce zemědělského majetku a převádět pro stát nepotřebné zemědělské pozemky do vlastnictví právnických a fyzických osob podnikajících v oblasti zemědělské výroby.

Součástí projektu transformace vlastnických vztahů bylo i řešení otázky zmírnění následků některých majetkových křivd, kterých se socialistický stát dopustil na svých občanech a na jejich majetku. Již v roce 1990 byl přijat obecný restituční princip spočívající v tom, že majetek, který byl po 25. únoru 1948 občanům naší země komunistickým režimem, jeho protiprávními či ryze administrativními akty odňat a převzat státem do jeho vlastnictví, musí být státem vydán původním vlastníkům nebo jejich právním nástupcům a není-li ho možné z různých důvodů vydat, bude oprávněným osobám poskytnuta finanční náhrada, alternativně též náhrada v akciích privatizovaných podniků nebo v cenných papírech, které nemají povahu státních dluhopisů. V praxi byla problematika restitucí řešena přijetím zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, a zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích. Zejména v devadesátých letech byl na základě restitučních zákonů převeden z majetku státu do vlastnictví oprávněných osob poměrně velký objem nemovitého majetku, bytových i nebytových domů, menších podniků nebo podnikových provozoven, jednotlivých budov, staveb a nezemědělských pozemků. Rovněž aplikace těchto restitučních zákonů, spolu s aplikací již zmíněného zákona č. 427/1990 Sb., účinně napomáhala k přeměně vzhledu a rázu měst a obcí, neboť restituenti se ihned ujali výkonu svých vlastnických práv, začali vrácený majetek opravovat a upravovat, a pokud to jeho charakter umožňoval, zahájili v něm podnikatelskou činnost. Legislativní proces v oblasti zmírňování následků některých majetkových křivd způsobených komunistickým režimem byl dokončen přijetím zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi). Tento nový restituční zákon výrazným způsobem zasahuje do současné struktury majetkoprávních vztahů, neboť na jeho základě církve a náboženské společnosti uplatňují nárok na vydání poměrně rozsáhlého objemu nemovitého majetku, zejména pozemků, který je ve vlastnictví státu a se kterým přísluší hospodařit Státnímu pozemkovému úřadu a některým dalším organizačním složkám státu a ke kterému mají právo hospodařit také některé významné státní podniky, jako například Lesy České republiky, s. p.

Nejvýznamnějším výsledkem procesu transformace vlastnických vztahů je, že ve všech odvětvích české ekonomiky došlo k výraznému poklesu objemu majetku státu, se kterým v rozhodující míře hospodařily státní podniky. K nejvýraznějšímu poklesu objemu majetku státu došlo v odvětvích hutnictví a strojírenství, stavebnictví, těžby nerostů, chemického a petrochemického průmyslu, výroby automobilů, sklářského, textilního a dřevozpracujícího průmyslu, dopravy a spojů, zemědělství a potravinářského průmyslu, veřejného stravování a dalších služeb. Výsledkem procesu transformace vlastnických vztahů však také je, že stát si určitý objem majetku v určité účelové struktuře ponechal a zůstává i nadále jeho vlastníkem. Stát je a nepochybně i do budoucna zůstane vlastníkem majetku, který nezbytně potřebuje k plnění svých úkolů a k zabezpečování svých funkcí a který za tím účelem svěřuje do příslušnosti hospodařit organizačním složkám státu a státním příspěvkovým organizacím podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Dále si stát ponechal ve svém vlastnictví majetek, se kterým mají právo hospodařit některé významné a ekonomicky silné státní podniky, které jsou svým předmětem činnosti určeny k uspokojování celospolečenských potřeb a zájmů. Jde o takové podniky, jako je Česká pošta, s. p., Lesy České republiky, s. p., Státní tiskárna cenin, státní podnik, nebo DIAMO, státní podnik apod. Zvláštní místo mezi těmito podniky zaujímá pivovar Budějovický Budvar, národní podnik, jehož mimořádný ekonomický význam je dán značnou hodnotou historických ochranných známek.

V procesu privatizace majetku státu byla celá řada státních podniků transformována do právní formy akciových společností, jejichž akcie byly následně zcela nebo z části převedeny do vlastnictví soukromoprávních subjektů. V některých těchto obchodních společnostech, které mají pro stát strategický význam, si stát až do současnosti ponechal buď 100%, nebo alespoň majoritní majetkovou účast. Jedná se o takové obchodní společnosti, jako jsou ČEZ, a. s., ČEPS, a. s., MERO, a. s., České dráhy, a. s., Český Aeroholding, a. s. se svojí dceřinou společností Letiště Praha, a. s., apod. U těchto obchodních společností musí stát zvažovat, zda si v nich majetkovou účast ve stávajícím rozsahu ponechá, nebo ji celou či její část zařadí do privatizace, nebo zda nebude vhodnější usilovat o posílení majetkového postavení státu v těchto strategických obchodních společnostech.

Od roku 1990 až do současnosti byl naplňován strategický cíl státu spočívající v zásadní transformaci vlastnických vztahů, která byla nezbytně nutně spojená s deetatizací a privatizací převážné většiny státních podniků a dalších státních organizací, a tudíž s výrazným poklesem objemu majetku, který původně stát vlastnil a se kterým hospodařily především státní podniky. V současné etapě hospodářského rozvoje je třeba stanovit nové cíle, které by měly vést k posílení státu jako vlastníka a které by měly směřovat k posílení a zkvalitnění organizačních forem, prostřednictvím kterých stát své vlastnické právo vykonává. Výrazné snížení objemu majetku státu oproti roku 1990 neznamená, že zároveň došlo k poklesu významu vlastnického práva státu nebo k jeho oslabení oproti jiným formám vlastnictví, které byly v uplynulých dvaceti pěti letech posilovány a rozvíjeny. Vlastnické právo státu je vlastnické právo veřejnoprávní korporace, tedy subjektu práva, který může vlastnit majetek a má ve vztahu k dalším vlastníkům rovnoprávné postavení. Po všech transformačních krocích zůstal určitý objem majetku, jehož je stát vlastníkem, a musí k němu své vlastnické právo vykonávat standardním způsobem, jako každý jiný vlastník. Svoji funkci podnikatele a účastníka trhu naplňuje stát prostřednictvím státních podniků, kterým svěřuje svůj majetek do práva hospodařit. Podle nové definice obsažené v zákoně č. 253/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, je státní podnik státní organizací a právnickou osobou, jejímž prostřednictvím vykonává stát svá vlastnická práva. Podnik provozuje svým jménem a na vlastní odpovědnost podnikatelskou činnost za účelem plnění významných strategických, hospodářských, společenských, bezpečnostních nebo dalších zájmů státu. Vše, co státní podnik při svém podnikání nabude nebo pořídí, stává se majetkem státu.

Nelze zatím zapomenout ani na státní podniky založené před rokem 1997 podle zákona č. 111/1990 Sb., které dnes představují skupinu tzv. zbytkových státních podniků, jejichž majetek byl v rozhodující míře privatizován a které přetrvávají pouze proto, že ještě nebyly zcela vypořádány jejich pohledávky nebo závazky včetně závazků vyplývajících z restitučních nároků oprávněných osob uplatněných vůči majetku těchto státních podniků. Převážná většina těchto státních podniků byla již uvedena do likvidace, anebo je na jejich majetek vyhlášen konkurz. Tyto státní podniky již nevykonávají prakticky žádnou hospodářskou činnost a po dokončení likvidace by měly být vymazány z obchodního rejstříku.

Transformace vlastnických vztahů po roce 1990 neznamenala a ani neměla znamenat odstranění právní formy státních podniků z právního řádu. Existují státní podniky, které nebyly procesem privatizace majetku státu vůbec dotčeny (např. Česká pošta, s. p., Státní tiskárna cenin, s. p., LOM Praha, s. p., VOP CZ, s. p. apod.) a naopak v období po roce 1990 byly některé státní podniky nově založeny. V roce 1990 byl Ministerstvem zemědělství založen státní podnik Lesy České republiky, v roce 1994 byl Ministerstvem dopravy založen státní podnik Řízení letového provozu České republiky a zákonem č. 305/2000 Sb., o povodích, bylo založeno pět státních podniků pověřených správou vodních toků. V roce 2015 založilo Ministerstvo financí Státní pokladnu Centrum sdílených služeb, s. p., a Ministerstvo vnitra založilo v roce 2016 Národní agenturu pro komunikační a informační technologie, s. p.

Všechny ekonomické a společenské změny, ke kterým v uplynulých dvaceti pěti letech došlo, vedly i k výrazné změně v postavení státu jako vlastníka. Stát je především vlastníkem majetku, který potřebuje k plnění svých funkcí a k zajišťování svých úkolů a který za tím účelem svěřuje do příslušnosti hospodařit jednotlivým organizačním složkám státu nebo jiným státním organizacím, zejména pak státním příspěvkovým organizacím. Dále je stát vlastníkem majetku, který jako zakladatel státních podniků svěřuje těmto státním podnikům do práva hospodařit za účelem provozování podnikatelské činnosti. V neposlední řadě je stát též vlastníkem majetkových účastí v obchodních společnostech, které získal zejména v procesu privatizace majetku státu a které si buď ze 100 %, anebo z výrazné části ponechal. Všechny tyto aktivity státu jako vlastníka jsou ve svém souhrnu předmětem jeho vlastnické politiky, která je v současné době na úrovni vrcholových orgánů státu nově formulována s cílem určit její priority a vývojové trendy. Státní podniky v postavení subjektů zajišťujících podnikatelskou funkci státu mají v rámci vlastnické politiky státu nezastupitelnou roli. Stát musí zajistit, aby jeho majetek byl dobře spravován, efektivně a hospodárně využíván a aby byl chráněn proti všem negativním vlivům. V praxi všechny tyto úkoly plní konkrétní lidé, kteří jsou státem nominováni do řídících a kontrolních funkcí ve státních organizacích, a tedy i ve státních podnicích. Součástí vlastnické politiky státu je proto i personální politika, která směřuje k tomu, aby stát vybral do vrcholových řídících a kontrolních funkcí organizací, které jeho majetek spravují a hospodaří s ním, takové osoby, které mají potřebné znalosti a zkušenosti v daném oboru podnikání nebo jiné společensky významné činnosti a které skýtají záruku, že s majetkem státu bude nakládáno s péčí řádného hospodáře a že bude dostatečně chráněn proti škodám nebo ztrátám. Do vrcholových řídících a kontrolních funkcí organizací hospodařících s majetkem státu by měly být vybírány takové osoby, které mají dostatek odborných znalostí a zkušeností, jsou vůči státu loajální a budou v těchto organizacích naplňovat strategii státu v jednotlivých oblastech hospodářského a společenského života. Při formulování vlastnické politiky státu bude vhodné přihlédnout i k Pokynům OECD pro corporate governance, státem vlastněných společností a dalším doporučením OECD definujícím stav mezi státem a jeho organizacemi. Ve vztahu ke státním podnikům jde zejména o tyto zásady:

–stát by se měl v postavení vlastníka chovat jako informovaný a aktivní vlastník a měl by při založení podniků dbát na jasnou a celistvou vlastnickou strukturu, měl by zabezpečit, že správa podniků bude vykonávána transparentně a odpovědně s nezbytnou úrovní profesionality a efektivity,

–zakladatelé by se neměli podílet na každodenní správě podniků a měli by jim dovolit plnou správní autonomii, aby dosáhly svých cílů,

–stát by měl zaručit, že řídící a kontrolní orgány podniků budou vykonávat své povinnosti bez jeho zásahů a měl by respektovat jejich nezávislost,

–stát by měl vytvořit systém monitoringu a hodnocení výkonů všech svých podniků.

2.Státní podniky a jejich význam

Státní podnik je jednou z nejvýznamnějších organizačních forem, prostřednictvím které stát realizuje výkon svého vlastnického práva. S přihlédnutím k nové právní úpravě pojmu právnické osoby obsažené v § 20 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a s přihlédnutím k postavení státního podniku v současné hospodářské praxi lze podrobněji státní podnik charakterizovat jako právnickou osobu, jejímž předmětem činnosti je podnikání s majetkem státu a která má práva a povinnosti slučující se s její právní povahou. Státní podnik je organizovaný útvar, jehož prostřednictvím stát vykonává svoji vlastnickou politiku a který provozuje podnikatelskou činnost v souladu s hospodářskou politikou státu. Z charakteristiky státního podniku vyplývá úzké a bezprostřední sepětí mezi státem a podnikatelským subjektem, který stát za účelem plnění svých úkolů v oblasti uspokojování celospolečenských potřeb a zájmů zakládá a kterému k provozování podnikatelské činnosti svěřuje svůj majetek. Charakteristickým a významným rysem státních podniků je, že jejich jediným vlastníkem je a může být pouze stát. Platná právní úprava státních podniků nepřipouští, aby jmění státních podniků bylo děleno na podíly a aby se vlastníky podílů na jmění státních podniků mohly stát jiné právnické nebo fyzické osoby. Dalším významným rysem státních podniků je, že státní podniky nemají svůj vlastní majetek a že k majetku, se kterým provozují podnikatelskou činnost, používají a využívají majetek státu, se kterým mají právo hospodařit. Stát svěřuje státním podnikům do práva hospodařit majetek nejen proto, aby jej využívaly k provozování podnikatelské činnosti, ale také proto, aby o něj řádně pečovaly a chránily ho před zničením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením. Tyto dva charakteristické rysy státních podniků odůvodňují jejich význam a jsou také důvodem pro zachování této organizační formy právnické osoby do budoucna. Jde o subjekty práva, které může stát plně ovládat, u kterých může bez jakýchkoli vnějších vlivů rozhodovat o jejich fungování a zaměření jejich činnosti a které může plně a neomezeně využívat k naplňování úkolů hospodářské politiky státu. Tím se státní podniky zásadním způsobem liší od obchodních společností, zejména akciových společností, ve kterých má stát majoritní postavení. Základní kapitál akciových společností je ze zákona dělitelný na podíly a nikdy nelze vyloučit, že za určité politické a ekonomické situace dojde k převodu podílů v akciové společnosti na jiné právnické nebo fyzické osoby, a stát tak může ztratit kontrolu nad takovou obchodní společností. V akciových společnostech se stát musí chovat jako každý jiný akcionář v souladu se zákonem a zejména v případech, kdy akciovou společnost ovládá více akcionářů, musí stát respektovat práva dalších akcionářů, jejichž zájmy nemusí být vždy se zájmy státu totožné. Princip spolurozhodování o dalším směřování právnické osoby je u státního podniku z podstaty věci vyloučen. Základní strategické směřování státního podniku určuje jeho zakladatel, popřípadě vláda, a vlastní činnost státního podniku řídí ředitel, tedy statutární orgán, který rozhoduje ve všech záležitostech týkajících se podniku. Přestože státní podnik je velmi úzce spjat se státem, je ve věcech finančního hospodaření na státě nezávislý a stát za závazky státního podniku neodpovídá. Státní podnik je podnikatelským subjektem, jehož prostřednictvím stát naplňuje svoji podnikatelskou funkci. Chce-li stát svoji podnikatelskou funkci i do budoucna plnohodnotně naplňovat, nelze ji svěřit jiným státním subjektům zřizovaným nebo zakládaným v jiné organizační formě, než je státní podnik.

Ve vztahu k existujícím státním podnikům musí stát do svých úvah zahrnout jak aktuální krátkodobé a střednědobé cíle, tak i dlouhodobou strategii hospodaření s majetkem státu včetně úvah o tom, zda a do jaké míry bude stát svůj majetek využívat k podnikatelským účelům, jaký přístup zvolí ve vztahu k fungujícím státním podnikům, popř. zda stát předpokládá zakládání nových státních podniků. Ve vztahu ke státním podnikům musí být vlastnická politika formulována tak, aby pozitivně ovlivňovala chování státu, jeho podniků a jeho společností a aby působila jako nástroj a prostředek k zajištění řádného hospodaření s majetkem státu a k jeho účelnému a efektivnímu využívání. Vlastnická politika státu musí také obsahovat instrumenty k ochraně majetku státu proti ztrátám nebo škodám proti neodpovědnému chování těch osob, které jménem státu vykonávají funkce ve státních podnicích. Ve vztahu ke státním podnikům by se měl stát zaměřit na tyto základní cíle:

–zabezpečení činností strategického významu, které stát musí plnit ve všech oblastech politického, hospodářského a společenského života,

–účelné a efektivní nakládání s majetkem, který stát svěřil k hospodaření státním podnikům a ke kterému státní podniky vykonávají právo hospodařit, a hospodárné nakládání s finančními prostředky,

–stát musí prostřednictvím svých orgánů zajistit, aby byl jeho majetek ve své podstatě zachován, a dbát na to, aby byl řádně udržován, chráněn proti zničení, poškození nebo zcizení a aby škody na něm způsobené byly včas a řádně vůči odpovědným osobám vymáhány,

–stát musí dbát na to, aby s jeho majetkem bylo nakládáno s péčí řádného hospodáře, což musí vyžadovat zejména od odpovědných osob, které vykonávají vrcholové řídící a kontrolní funkce ve státních podnicích.

I když jsou státní podniky na státu do značné míry závislé zejména tím, že k podnikatelské činnosti využívají jeho majetek, neměl by stát svými opatřeními nebo intervencemi tyto státní podniky oproti dalším podnikatelům a soutěžitelům na trhu ani zvýhodňovat, a ani znevýhodňovat. Stát by měl respektovat, že základní rámec pro postavení a činnost všech podnikatelů je dán zákony a dalšími obecně závaznými právními předpisy a že právní normy platí pro všechny podnikatelské subjekty stejné.

3.Důvody avýznam novelizace zákona ostátním podniku zroku 2016 obsažené vzákoně č. 253/2016 Sb.

Státní podniky, které zůstaly po privatizaci majetku státu podle zákona č. 92/1991 Sb. zachovány, jakož inově založené státní podniky, tvoří dnes součást podnikatelské struktury České republiky aspolu sobchodními společnostmi, družstvy apodnikajícími fyzickými osobami přispívají krozvoji ekonomiky vpodmínkách tržního hospodářství. Ikdyž je činnost státních podniků, stejně jako činnost ostatních podnikatelských subjektů, orientována na vytváření zisku, není ustátních podniků míra dosahovaných zisků vždy rozhodujícím kritériem pro hodnocení jejich postavení na trhu ajejich úspěšnosti. Předmět činnosti státních podniků je vrozhodující míře zaměřen na uspokojování celospolečenských potřeb azájmů. Toto postavení azaměření činnosti státních podniků vyplývá ze skutečnosti, že jejich jediným vlastníkem je amůže být výlučně stát aže jejich fungování na trhu není ovlivňováno žádnými jinými zájmy než zájmy státu. Činnost státních podniků nemohou ovlivňovat žádné soukromé právnické nebo fyzické osoby se svými vlastními podnikatelskými afinančními zájmy. Právě ztohoto hlediska představují státní podniky významnou organizační formu, kterou může stát plně využívat knaplňování cílů své vlastnické politiky, což také vsoučasné hospodářské praxi činí.

Význam novely zákona ostátním podniku obsažené vzákoně č. 253/2016 Sb. spočívá ve snaze zákonodárce přizpůsobit právní úpravu postavení ačinnosti státního podniku aktuálním potřebám současné etapy hospodářského vývoje, reagovat na podněty kontrolních orgánů, které mimo jiné signalizovaly mezery anepřesnosti této právní úpravy, auvést právní úpravu státních podniků do souladu sobecnými právními normami upravujícími postavení ačinnost právnických osob včetně obchodních společností, které nabyly účinnosti dnem 1. 1. 2014, tedy se zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ase zákonem č. 90/2012 Sb., oobchodních společnostech adružstvech (zákon oobchodních korporacích). Jedním ze záměrů navrhované právní úpravy bylo proto vytvoření legislativní opory pro kontrolu avymahatelnost povinností vyplývajících ze zákona ostátním podniku. Vtéto oblasti musí plnit svoji nezastupitelnou úlohu zakladatel podniku, jeho dozorčí rada aorgány vnější kontroly státu. Legislativní práce na přípravě novely zákona ostátním podniku si dále kladly za cíl:

Table of Contents

Úvodní slovo autora

Předmluva významného ekonoma

Předmluva vrcholového manažera státního podniku

Předmluva vysokého úředníka Ministerstva průmyslu a obchodu

ČÁST I.

Vývoj státních podniků po roce 1990 a význam novelizace zákona o státním podniku z roku 2016 pro upevnění a zkvalitnění postavení těchto právnických osob v organizační struktuře státu

1. Hospodářská reforma po roce 1989 a její dopad na státní podniky

2. Státní podniky a jejich význam

3. Důvody a význam novelizace zákona o státním podniku z roku 2016 obsažené v zákoně č. 253/2016 Sb.